Canton Cannot Impose Additional Federal Qualification on Security Company Director

2013 Polizeirecht 241

Interessen des Beschwerdeführers. Damit erweist sich das Rayonver-

bot auch als verhältnismässig im engeren Sinne.

5. Zusammenfassend ist die Beschwerde dahingehend gutzuheis-

sen, dass das gegen den Beschwerdeführer verfügte Rayonverbot nur

auf Heimspiele der ersten Mannschaft des FC Aarau sowie auf Heim-

spiele der ersten Mannschaften des FC Wohlen und FC Baden, sofern

diese gegen die erste Mannschaft des FC Aarau spielen, sowie je-

weils auf den Rayon, in welchem das jeweilige Fussballspiel stattfin-

det, beschränkt wird. Im Übrigen erweist sich die Beschwerde als un-

begründet und ist abzuweisen.

41 Private Sicherheitsdienste

- § 57 Abs. 4 des Polizeigesetzes enthält keine Regelung, wonach der

Geschäftsführer eines Sicherheitsdienstleistungsunternehmens über

einen eidgenössischen Fachausweis FSB oder FPO des Verbands

Schweizerischer Sicherheitsdienstleistungs-Unternehmen (VSSU)

verfügen muss.

- Es ist binnenmarktrechtswidrig und unverhältnismässig, vom Ge-

schäftsführer eines Gesuchstellers, welcher bereits über eine ausser-

kantonale Bewilligung verfügt, einen anerkannten eidgenössischen

Fachausweis zu verlangen, wenn jener über eine nicht anerkannte

Ausbildung sowie Berufspraxis verfügt.

- Ausserkantonale Bewilligungen, welche über die persönlichen

Voraussetzungen des Geschäftsführers hinaus keine qualitativen An-

forderungen stellen, gelten im Kanton Aargau nicht als Fähigkeits-

ausweis nach Art. 4 Abs. 1 des Binnenmarktgesetzes.

Urteil des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 19. November 2013 in Sa-

chen A. und Wettbewerbskommission gegen Regierungsrat

(WBE.2013.101/112).

Aus den Erwägungen

242 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2013

2.2.

Nach § 20 Abs. 1 KV hat jede Person das Recht auf freie Wahl

und Ausübung eines Berufes und auf freie wirtschaftliche Betäti-

gung. Vorbehalten sind polizeiliche Bestimmungen, die kantonalen

Regalrechte und die nach Massgabe des Bundesrechts zulässigen

wirtschaftspolitischen Massnahmen (Abs. 2). Die Kantonsverfassung

kann die Freiheit der wirtschaftenden Personen nicht enger ziehen als

Art. 27 BV und die dazugehörige Rechtsprechung. Der Schutz von

Polizeigütern wie Ruhe, Ordnung, Sicherheit, Gesundheit sowie

Wahrung von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr wird als zu-

lässiges öffentliches Interesse zur Einschränkung der Wirtschafts-

freiheit angesehen (vgl. KURT EICHENBERGER, Verfassung des Kan-

tons Aargau, Textausgabe mit Kommentar, Aarau/Frankfurt

a.M./Salzburg 1986, § 20 N 4, 19).

2.3.

Das Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 und 36 Abs. 1 BV; § 2 KV,

Erster Halbsatz; § 2 Abs. 1 VRPG) verlangt, dass die gesetzliche

Grundlage eine generell-abstrakte Struktur aufweist (Erfordernis des

Rechtssatzes), dass der Rechtssatz demokratisch ausreichend legiti-

miert ist (Erfordernis des Gesetzes im materiellen bzw. formellen

Sinn) und dass er ausreichend bestimmt ist (Erfordernis der genügen-

den Normdichte). Je gewichtiger der Grundrechtseingriff, desto hö-

here Anforderungen sind an die Normstufe und Normdichte zu stel-

len. Schwere Eingriffe benötigen eine klare und genaue Grundlage

im formellen Gesetz selbst (vgl. PIERRE TSCHANNEN/ULRICH

ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht,

3. Aufl., Bern 2009, § 19 N 2, 42; ULRICH HÄFELIN/GEORG

MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl.,

Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 379 ff.; AGVE 2007, 118).

2.4.

Gewerbsmässig ausgeübte Tätigkeiten privater Sicherheits-

dienste unterstehen der Bewilligungspflicht (§ 57 Abs. 1 PolG). Die

Verfügung, welche auf Gesuch hin eine aus polizeilichen Gründen

unter Bewilligungspflicht stehende Tätigkeit zulässt, ist eine Polizei-

erlaubnis. Für diese ist charakteristisch, dass die darum ersuchende

Person einen Rechtsanspruch auf Erteilung hat, wenn sie die gesetz-

2013 Polizeirecht 243

lich festgelegten Voraussetzungen erfüllt (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/

UHLMANN, a.a.O., Rz. 2523, 2534; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜL-

LER, a.a.O., § 44 N 29; THOMAS MERKLI/ARTHUR AESCHLIMANN/

RUTH HERZOG, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechts-

pflege im Kanton Bern, Bern 1997, Art. 77 N 40).

Voraussetzungen der Bewilligungserteilung sind die Handlungs-

fähigkeit und der gute Leumund der geschäftsführenden Person (§ 57

Abs. 3 PolG). Die Bewilligung wird durch das zuständige Departe-

ment für die Dauer von maximal vier Jahren "mit der Auflage erteilt,

dass die vom Kanton anerkannten Qualitätsstandards, insbesondere

der Branchen-GAV, eingehalten werden" (Abs. 4).

Gemäss § 57 Abs. 5 PolG werden nicht aargauische Bewilligun-

gen anerkannt, sofern sie gleichwertig sind.

3.

3.1.-3.2. (…)

3.3.

3.3.1.

Die Anerkennung ausserkantonaler (und ausländischer) Bewilli-

gungen setzt Gleichwertigkeit mit der aargauischen Bewilligung vor-

aus. Ausser, dass über die Gleichwertigkeit das DVI entscheidet, ent-

hält § 57 Abs. 5 PolG keine weiteren materiellen Anforderungen an

die Anerkennung. Für die Gleichwertigkeit ausserkantonaler Bewilli-

gungen sind deshalb § 57 Abs. 1 bis 4 PolG massgebend. Die Be-

willigungsvoraussetzungen gemäss § 57 Abs. 3 PolG werden unbe-

stritten vom Beschwerdeführer 1 erfüllt.

§ 57 Abs. 4 PolG statuiert, dass die Bewilligung mit der Auflage

erteilt wird, dass die "vom Kanton anerkannten Qualitätsstandards"

eingehalten werden. Damit enthält das Gesetz einerseits eine Grund-

lage, die Bewilligung mit Auflagen zu versehen, Andererseits sieht

das Gesetz vor, dass mit der Bewilligung qualitative Anforderungen

an die Ausübung des Sicherheitsdienstes verbunden werden können.

Exemplarisch als Qualitätsstandard führt das Gesetz die Einhaltung

des Branchen-Gesamtarbeitsvertrags (GAV) an.

Die ausreichende formell gesetzliche Grundlage für das Be-

willigungserfordernis ist gegeben (§ 57 Abs. 1 und 2 PolG) und un-

bestritten. Fraglich ist, ob diese Norm mit ausreichender Bestimmt-

244 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2013

heit den eidgenössischen Fachausweis FSB oder FPO als Voraus-

setzung einer Anerkennung ausserkantonaler Bewilligungen bzw. für

eine Bewilligungsverlängerung regelt.

3.3.2.

Zur Begründung der ausreichenden Normdichte verweist der

angefochtene Entscheid auf die Erwägungen im Entscheid vom

30. November 2011. Zur Gesetzmässigkeit des Erfordernis eidge-

nössischer Fachausweise erwog die Vorinstanz in diesem Entscheid,

dass der Verweis in § 57 Abs. 4 PolG auf die Qualitätsstandards der

Sicherheitsbranche ein Anwendungsfall der Anwendbarkeit privater

Ausführungsbestimmungen gemäss § 78 Abs. 5 KV sei. Indem das

Gesetz die Voraussetzungen einer Bewilligung nicht abschliessend

nenne, werde der Verwaltungsbehörde ein pflichtgemäss auszuüben-

des Ermessen eingeräumt. Die Kantonspolizei habe auch die Weisun-

gen in Zusammenarbeit mit dem Verband Schweizerischer Sicher-

heitsdienstleistungs-Unternehmen (VSSU) erarbeitet.

3.3.3.

Gemäss § 78 Abs. 5 KV kann "das Gesetz die Anwendbarkeit

privater Ausführungsbestimmungen vorsehen". Diese Verfassungs-

norm wurde mit den Reformen der Staatsleitung und der Verwal-

tungsführung eingeführt, mit dem Ziel, die Möglichkeiten der ge-

steuerten Selbstregulierung in der Gesetzgebung vermehrt anzuwen-

den. Die Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen an Private be-

schränkt sich auf den Erlass von Ausführungsbestimmungen, wie sie

in der aargauischen Praxis, insbesondere im Baurecht (VSS-Normen;

SIA-Normen und VKF-Normen) schon vor der Reform praktiziert

wurde. Hintergrund ist die Rechtssetzung von Normen mit kom-

plexen technischen Inhalten, die durch eine Selbstregulierung zu

einer höheren Qualität führen können (vgl. zum Ganzen: Botschaften

des Regierungsrats vom 18. Juni 2003, 03.150, S. 10 und vom

18. August 2004, 04.205, S. 6 f.). Voraussetzungen und Grenzen der

Anwendbarkeit sind im Gesetz zu regeln (§ 78 Abs. 5 Satz 2 KV).

Die Voraussetzungen der Bewilligung regelt § 57 Abs. 3 PolG.

Nach dem ausdrücklichen Gesetzeswortlaut ist die Einhaltung der

"vom Kanton anerkannten Qualitätsstandards" keine Voraussetzung

2013 Polizeirecht 245

der Bewilligung, sondern eine Auflage für die Ausübung der be-

willigten Sicherheitsdienste (Abs. 4).

§ 57 Abs. 4 PolG erwähnt den Branchen-GAV. Dabei handelt es

sich um den Gesamtarbeitsvertrag für den Bereich Sicherheitsdienst-

leistungen vom 4. September 2003, abgeschlossen zwischen dem

VSSU und der Gewerkschaft UNiA. Dieser Gesamtarbeitsvertrag ist

allgemeinverbindlich (AS 2008, S. 1658). Die GAV-Bestimmungen

befassen sich in Art. 12 mit der Aus- und Weiterbildung. Danach

beträgt für die Mitarbeitenden der Kategorie A im Monatslohn, wel-

che vorwiegend in den Bereichen Bewachung, Objekt- und Perso-

nenschutz etc. tätig sind (vgl. Art. 2 Ziff. 4 GAV) die Basisausbil-

dung mindestens 20 Stunden. Für Mitarbeitende, die vorwiegend im

Bereich Anlass, Sicherheitsassistenzdienste, Verkehrsdienste und

Geldverarbeitung tätig sind (Kategorie B) und für Mitarbeitende,

welche nicht im Monatslohn angestellt sind, ist keine Basisausbil-

dung im GAV vorgesehen. Der Gesamtarbeitsvertrag ist für alle ope-

rativ tätigen Mitarbeitenden anwendbar. Ausgenommen sind die Di-

rektoren, Direktionsmitarbeitende und das nicht operativ tätige Per-

sonal (Art. 2 Ziff. 2 GAV). Anforderungen hinsichtlich der berufli-

chen Qualifikation oder mit Bezug auf die notwendigen Fähigkeits-

ausweise für die Ausübung von Sicherheits- und Bewachungsdienst-

leistungen finden sich im GAV nicht (vgl. auch Art. 1 GAV). Es be-

stehen keine anderen gesetzlichen Bestimmungen oder Verordnungen

des Regierungsrats, welche sich zu den Qualitätsstandards äussern

und bestimmte Branchenstandards ausdrücklich anerkennen. Dem

Polizeigesetz lässt sich auch keine Delegationsnorm entnehmen,

welche vorsieht, dass den Organisations- oder Verbandsregeln des

VSSU für die Ausführungsgesetzgebung eine Bedeutung zukommt.

3.3.4.

Der Begriff "Qualitätssicherungsstandards" ist ein unbestimmter

Rechtsbegriff. Mit solchen werden Voraussetzungen für eine Polizei-

erlaubnis oft umschrieben und die Bewilligungsbehörde verfügt über

einen gewissen Beurteilungsspielraum (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/

UHLMANN, a.a.O., Rz. 2534; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER,

a.a.O., § 44 N 30; ALFRED KÖLZ/JÜRG BOSSHART/MARTIN RÖHL,

VRG, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

246 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2013

Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, § 50 N 73). Insoweit als in § 57 Abs. 4

PolG nur der Branchen-GAV als Beispiel der Qualitätssicherung auf-

geführt ist, ergibt sich ein Ermessenspielraum des Departements bei

der Konkretisierung des Qualitätsstandards. Nach den Materialien

soll die Qualitätssicherung durch die Einhaltung der Branchenstand-

ards (Anstellungsbedingungen, Ausbildung) und nicht bloss durch

rein formale Kriterien wie Leumund und Handlungsfähigkeit ge-

währleistet werden. Für die Branchenstandards wurde im Gesetzge-

bungsverfahren ausdrücklich auf den VSSU verwiesen. Diese Mass-

nahme der Qualitätssicherung bezieht sich aber auf die Ausübung der

Tätigkeit durch Angestellte von Sicherheitsunternehmungen und

steht im Zusammenhang mit dem Verzicht auf eine Bewilligungs-

pflicht für die Mitarbeitenden (vgl. Botschaft des Regierungsrats des

Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 5. Mai 2004, 04.131,

S. 47).

Entgegen der Auffassung der Vorinstanz ist die Zuständigkeit

des DVI zur Erteilung der Bewilligung und zur Anerkennung ausser-

kantonaler Bewilligungen in § 57 Abs. 4 und 5 PolG (primär) eine

Zuständigkeitsnorm und keine Delegation von Rechtsetzungsbefug-

nissen.

3.4.

Als Zwischenergebnis ist daher festzuhalten, dass das Erforder-

nis eines eidgenössischen Fachausweises FSB oder FPO bei einem

Geschäftsführer einer gesuchstellenden Sicherheitsunternehmung

weder im PolG noch im Gesamtarbeitsvertrag geregelt ist.

(…)

4.

4.1.

Die Beschwerdeführer rügen im Weiteren, der angefochtene Be-

schluss verletze die Bestimmungen des BGBM und halte an Erfor-

dernissen fest, welche den freien Marktzugang in unzulässiger Weise

beschränkten.

4.2.

Nach Art. 2 Abs. 1 BGBM hat jede Person das Recht, Waren,

Dienstleistungen und Arbeitsleistungen auf dem gesamten Gebiet der

Schweiz anzubieten, soweit die Ausübung der betreffenden Erwerbs-

2013 Polizeirecht 247

tätigkeit im Kanton oder der Gemeinde ihrer Niederlassung bzw. ih-

res Sitzes zulässig ist. Der Gesetzgeber verankerte damit das im EU-

Recht geltende sogenannte Cassis-de-Dijon-Prinzip, wonach ein Pro-

dukt, welches den in einem Land geltenden Anforderungen ent-

spricht, auch in anderen Ländern vertrieben werden darf, in ange-

passter Form (vgl. BGE 125 I 322, Erw. 2a; Botschaft zum Binnen-

marktgesetz vom 23. November 1994, 94.101, in: Bundesblatt [BBl]

1995 I 1213, 1257, 1263 f.). Es gilt mithin für die Zulässigkeit von

Waren, Dienst- und Arbeitsleistungen das Herkunftsprinzip. Ein-

schränkungen dieses Grundsatzes sind nur unter den engen Voraus-

setzungen von Art. 3 BGBM möglich (vgl. BGE 125 I 322, Erw. 2a).

Voraussetzung, damit der in Art. 2 BGBM gewährleistete freie

Zugang zum Markt überhaupt zum Tragen kommt, ist jedoch, dass

die angebotene Ware oder Dienstleistung im Kanton, in welchem die

anbietende Person ihren Sitz oder ihre Niederlassung hat, zulässig ist

(vgl. KARL WEBER, Das neue Binnenmarktgesetz, Schweizerische

Zeitschrift für Wirtschafts- und Finanzmarktrecht [SZW] 1996,

S. 164 ff.). Das ergibt sich aus dem 2. Halbsatz von Art. 2 Abs. 1

BGBM und wird in Abs. 3 Satz 1 noch verdeutlicht. Unter Sitz oder

Niederlassung ist dabei der Geschäftssitz oder die Geschäftsnieder-

lassung zu verstehen. Das Binnenmarktgesetz regelt die Rechtsstel-

lung von auswärtigen Anbietern im interkantonalen bzw. inter-

kommunalen Verhältnis, nicht aber diejenige der Ortsansässigen (vgl.

BGE 125 I 322, Erw. 2b; Botschaft zum BGBM, a.a.O., in: BBl 1995

I 1285; THOMAS COTTIER/MANFRED WAGNER, Das neue Bun-

desgesetz über den Binnenmarkt [BGBM], in: AJP 1995, S. 1583).

4.3.

Gemäss Handelsregistereintrag hat die Einzelfirma des Be-

schwerdeführers 1 ihren Sitz in Kanton Luzern. Der Beschwerdefüh-

rer 1 selbst hat nach wie vor seinen Wohnsitz im Kanton Aargau. Als

Geschäftsführer verfügt er im Kanton des Geschäftssitzes über eine

Bewilligung zur Ausführung gewerbsmässiger Bewachungsaufträge.

Damit ist er berechtigt, im Kanton Luzern entsprechende Dienstleis-

tungen zu erbringen bzw. diese Erwerbstätigkeit auszuüben. Mit Ge-

such vom 16. April 2012 stellte der Beschwerdeführer für dieselbe

Firma bei den Behörden den Kantons Aargau ein Gesuch um Aus-

248 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2013

übung einer bewilligungspflichtigen ähnlichen Tätigkeit. Damit lie-

gen ein interkantonales Verhältnis sowie eine Erwerbstätigkeit im

Sinne von Art. 1 Abs. 1 und 3 BGBM vor und das BGBM gelangt

zur Anwendung (vgl. MATTHIAS OESCH, Das Binnenmarktgesetz und

hoheitliche Tätigkeiten, in: ZBJV 148/2012, S. 380).

4.4.

Nach der Dienstleistungsfreiheit hat jede Person das grundsätz-

liche Recht, Dienstleistungen auf dem gesamten Gebiet der Schweiz

anzubieten, soweit die Ausübung der betreffenden Erwerbstätigkeit

im Kanton oder der Gemeinde ihrer Niederlassung oder ihres Sitzes

zulässig ist (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 BGBM). Bund, Kantone und

Gemeinden sowie andere Träger öffentlicher Aufgaben stellen sicher,

dass ihre Vorschriften und Verfügungen über die Ausübung der Er-

werbstätigkeit die Rechte nach Abs. 1 wahren (Art. 2 Abs. 2 BGBM).

In der revidierten Fassung vom 16. Dezember 2005 (in Kraft

seit 1. Juli 2006) wurden die Ausnahmebestimmung von Art. 3

BGBM, welche unter gewissen Umständen Beschränkungen des frei-

en Marktzugangs zulässt, enger gefasst und für das Herkunftsprinzip

eine widerlegbare Vermutung der Gleichwertigkeit kantonaler und

kommunaler Marktzugangsregelungen im Gesetz verankert (Art. 2

Abs. 5 BGBM; vgl. BGE 135 II 12, Erw. 2.1; 134 II 329, Erw. 5.2

und 6; Botschaft über die Änderung des Binnenmarktgesetzes vom

24. November 2004, 04.078, in: BBl 2005 481; THOMAS ZWALD,

Das Bundesgesetz über den Binnenmarkt, in: THOMAS COTTIER/

MATTHIAS OESCH [Hrsg.], Schweizerisches Bundesverwaltungs-

recht, Bd. XI, Allgemeines Aussenwirtschafts- und Binnenmarkt-

recht, 2. Aufl., Basel 2007, S. 420 ff.; KLAUS A. VALLENDER/PETER

HETTICH/JENS LEHNE, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsver-

antwortung, 4. Aufl., Bern 2006, S. 449 ff.).

4.5.

Nach § 57 Abs. 5 PolG werden gleichwertige nicht aargauische

Bewilligungen anerkannt, wobei über die Anerkennung das DVI ent-

scheidet. Nachfolgend ist daher zu prüfen, ob es sich bei den Voraus-

setzungen der Luzerner Bewilligung, welche dem Beschwerdeführer

1 erteilt wurde, um eine gleichwertige Marktzugangsregelung wie im

Kanton Aargau handelt. Die gesetzliche Vermutung der Gleichwer-

2013 Polizeirecht 249

tigkeit von Art. 2 Abs. 5 BGBM bezieht sich auf die Marktzugangs-

ordnungen selber, wie sie sich aus den massgeblichen generell-ab-

strakten Bestimmungen im kantonalen Recht sowie der darauf grün-

denden Praxis ergeben (BGE 135 II 12, Erw. 2.4). In diesem Sinne

ist auch § 57 Abs. 5 PolG anzuwenden, wenn eine in einem anderen

Kanton domizilierte Firma dort bereits über eine Bewilligung zur

Erbringung einer ähnlichen Dienstleistung verfügt.

4.6.

Im Verwaltungsprozess gilt bezüglich der Sachverhaltsfest-

stellung die Untersuchungsmaxime (§ 17 Abs. 1 VRPG). Die Rechts-

anwendung erfolgt von Amtes wegen. Der Inhalt des ausserkantona-

len Rechts, d.h. der massgebenden ausserkantonalen Zugangsvoraus-

setzungen, ist von Amtes wegen festzustellen. In Bezug auf die kon-

krete Rechtsanwendung im andern Kanton stellt Art. 2 Abs. 5 BGBM

eine Spezialvorschrift auf: Aufgrund der Vermutung von Art. 2 Abs.

5 BGBM obliegt den Behörden diesbezüglich der Nachweis, dass die

Zugangsbestimmungen der Kantone nicht gleichwertig sind (vgl. Ur-

teil des Bundesgerichts vom 3. Mai 2011 [2C_57/2011], Erw. 3.4).

4.7.

Nach Auffassung der Vorinstanz bestehen für die Erteilung der

Bewilligung zu gewerbsmässig ausgeübten Tätigkeiten privater Si-

cherheitsdienste im Kanton Aargau höhere Anforderungen als für die

Ausführung gewerbsmässig ausgeübter Bewachungsaufträge im

Kanton Luzern. Im Unterschied zu den Regelungen der Kantone

Luzern und Solothurn, welche übliche Voraussetzungen wie Bürger-

recht, Niederlassung, Handlungsfähigkeit und guter Leumund ent-

hielten, statuiere die Regelung im Kanton Aargau zusätzlich auch

qualitative Anforderungen. Nach § 57 Abs. 4 PolG sei die erstmalige,

maximal vierjährige Bewilligung mit der Auflage zu versehen, dass

die vom Kanton anerkannten Qualitätsstandards einzuhalten seien.

Gemäss interner Dienstanweisung des Vorstehers des DVI vom

6. Mai 2011 werde als Qualitätsstandard nach § 57 Abs. 4 PolG das

Vorliegen eines eidgenössischen Fachausweises FSB oder FPO beim

Geschäftsführer der gesuchstellenden Sicherheitsfirma verlangt. Mit

dem Erfordernis des Erwerbs eines Fachausweises solle sicherge-

stellt werden, dass die verantwortlichen Personen der privaten Si-

250 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2013

cherheitsdienste über eine zweckmässige berufliche Ausbildung mit

genügend Theorie und praktischer Erfahrung verfügten. Dies recht-

fertige sich, da private Sicherheitsdienste in einem beschränkten

Bereich Aufgaben übernehmen würden, die zum Gewaltmonopol des

Staates und somit zu dessen Kernfunktionen gehörten. Die Schutz-

wirkung, die der Kanton Aargau mit den qualitativen Anforderungen

anstrebe, würde durch die weniger weit gehenden Vorschriften der

Kantone Luzern und Solothurn offenkundig nicht erreicht. Es sei

daher nicht von gleichwertigen Bewilligungen im Sinne von § 57

Abs. 5 PolG auszugehen.

4.8.

Die Bewilligung zur Ausführung gewerbsmässiger Bewa-

chungsaufträge kann gemäss § 30 Abs. 1 des Gesetzes über die Lu-

zerner Polizei vom 27. Januar 1998 (PolG LU) erteilt werden, wenn

die gesuchstellende Person nachweist, dass sie

a. handlungsfähig ist,

b. das Schweizer Bürgerrecht oder eine Niederlassungsbewilligung be-

sitzt und Wohnsitz in der Schweiz hat,

c. in den letzten fünf Jahren vor der Gesuchseinreichung nicht wegen

Delikten gegen Leib und Leben, die Sittlichkeit oder das Vermögen

verurteilt worden ist und

d. gut beleumundet ist.

Abs. 2 und Abs. 3 lauten:

Juristische Personen bezeichnen für die Bewilligungserteilung eine Ver-

treterin oder einen Vertreter. Diese müssen jederzeit nachweisen können,

dass das mit gewerbsmässigen Bewachungsaufträgen betraute Personal

die Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt.

Die Bewilligung kann unter Auflagen erteilt werden und ist zu entzie-

hen, wenn die Voraussetzungen nicht länger erfüllt sind oder gegen die

Auflagen verstossen wird.

Nach § 57 Abs. 1 PolG unterstehen die folgenden, gewerbsmäs-

sig ausgeübten Tätigkeiten privater Sicherheitsdienste der Bewilli-

gungspflicht:

a) der Personenschutz,

b) die Privatdetektei,

2013 Polizeirecht 251

c) die Bewachung von Grundstücken, Gebäuden, gefährlichen Gütern

und Werttransporten im Auftrag von Dritten,

d) die Wahrnehmung von Sicherheitsaufgaben im Auftrag des Kantons

oder von Gemeinden.

Sowohl im Kanton Aargau wie auch im Kanton Luzern verfü-

gen private Sicherheitskräfte über keine hoheitlichen Befugnisse

(§ 59 Abs. 1 PolG, § 31 Abs. 1 PolG LU).

4.9.

Der Vergleich von § 57 PolG und §§ 29 ff. PolG LU zeigt, dass

das Aargauer Polizeigesetz über die Bewachung hinaus weitere

Dienstleistungen im Sicherheitsbereich erfasst und diese differen-

ziert: Neben der Bewachung werden mit dem Personenschutz, der

Privatdetektei sowie der Wahrnehmung von Sicherheitsaufgaben des

Gemeinwesens weitere Bereiche privater Sicherheitsdienstleistungen

(explizit) geregelt. Entsprechende Vorschriften fehlen im PolG LU.

Unterschiede bestehen sodann hinsichtlich der qualitativen Anforde-

rungen an die Ausübung der Sicherheitsdienste und mit Bezug auf

die Anstellungsbedingungen in den Sicherheitsunternehmen. Mit der

aargauischen Regelung vergleichbare Qualitätssicherungsmassnah-

men erwähnt das luzernische Polizeigesetz nicht. Nach § 30 Abs. 3

PolG LU kann die Bewilligung allerdings mit Auflagen erteilt wer-

den.

Wenn die Vorinstanz unter diesen Umständen erwog, die Anfor-

derungen für gewerbsmässig ausgeübte Tätigkeiten privater Sicher-

heitsdienstleister seien im Kanton Aargau höher als im Kanton

Luzern, so ist dies nicht zu beanstanden. Es ist daher nicht vom Vor-

liegen gleichwertiger Marktzugangsordnungen im Sinne von Art. 2

Abs. 5 BGBM auszugehen. Lägen solche vor, so liesse die bundes-

gerichtliche Rechtsprechung eine zusätzliche Verhältnismässig-

keitsprüfung nicht zu (BGE 135 II 12, Erw. 2.4). Erweisen sich zwei

Marktzugangsordnungen wie vorliegend als nicht gleichwertig, ist zu

prüfen, ob die Verweigerung des Marktzugangs vor den Einschrän-

kungsvoraussetzungen von Art. 3 BGBM stand hält (vgl. NICOLAS F.

DIEBOLD, das Herkunftsprinzip im Binnenmarktgesetz zur Dienst-

leistungs- und Niederlassungsfreiheit, in: [ZBl] 111/2010, S. 146;

252 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2013

MATTHIAS OESCH/THOMAS ZWALD, Wettbewerbsrecht II Kommen-

tar – BGBM, Zürich 2011, Art. 3 N 1).

4.10.

4.10.1.

Nach Art. 3 Abs. 1 BGBM darf ortsfremden Anbieterinnen und

Anbietern der freie Zugang zum Markt nicht verweigert werden. Be-

schränkungen sind in Form von Auflagen oder Bedingungen auszu-

gestalten und nur zulässig, wenn sie: a. gleichermassen auch für

ortsansässige Personen gelten; b. zur Wahrung überwiegender öffent-

licher Interessen unerlässlich sind; und c. verhältnismässig sind.

Nicht verhältnismässig sind Beschränkungen insbesondere, wenn der

hinreichende Schutz überwiegender öffentlicher Interessen durch die

praktische Tätigkeit gewährleistet werden kann, welche die Anbiete-

rin oder der Anbieter am Herkunftsort ausgeübt hat (Art. 3 Abs. 2

lit. d BGBM).

Die Bewilligungsvoraussetzungen von § 57 PolG gelten für

ortsansässige und ortsfremde Anbieter gleichermassen. Unbestritten

ist im vorliegenden Fall, dass die Pflicht zur Vorlage des geforderten

Fachausweises im Entscheid vom 13. August 2007 auflageweise ver-

fügt, die Bewilligung mangels Erfüllung zunächst nicht verlängert

und auf erneutes Gesuch hin keine Bewilligung mehr erteilt wurde.

Im Zusammenhang mit dem Binnenmarktgesetz ist zu prüfen,

ob die qualitativen Zulassungsvoraussetzungen zur Anwendung ge-

langen können, wenn der Gesuchsteller bereits über eine Marktzu-

lassung in einem andern Kanton verfügt. Vorliegend kommt hinzu,

dass der Beschwerdeführer 1 die Ausbildung zur Sicherheitsfachkraft

eines privaten Anbieters absolviert hat. Der Beschwerdeführer 1 ist

sodann seit September 2007 in den Kantonen Luzern und Solothurn

und war vom 13. August 2007 bis 13. August 2011 im Kanton Aar-

gau tätig.

4.10.2.

Die Begründungs- und Beweislast dafür, dass die bisherige Be-

rufspraxis und Ausbildung des Beschwerdeführers 1 den angestreb-

ten Schutz nicht (hinreichend) gewährleistet, obliegen der Verwal-

tung (Art. 3 Abs. 2 lit. d BGBM; Urteil des Bundesgerichts vom

3. Mai 2011 [2C_57/2011], Erw. 3.5).

2013 Polizeirecht 253

Zum einen führen die Vorinstanzen diesen Beweis nicht. Zum

andern rechtfertigt sich im interkantonalen Verhältnis das Bewilli-

gungserfordernis, einen (eidgenössisch) anerkannten Fachausweis

vorzulegen, aufgrund des vom Bundesrecht geforderten freien

Marktzugangs und in Nachachtung des binnenmarktrechtlichen Her-

kunftsprinzips nicht. Dieses Erfordernis dient zwar, wie die Vorin-

stanz zu Recht ausführt, der Sicherstellung der Qualität, indem von

den verantwortlichen Personen privater Sicherheitsdienstleister eine

qualifizierte Ausbildung mit praktischer Erfahrung verlangt wird.

Diese Voraussetzung erscheint zur Wahrung der übergeordneten

öffentlichen Sicherheitsinteressen indessen nicht zwingend notwen-

dig und daher unverhältnismässig. Weder der Kanton Luzern noch

der Kanton Solothurn kennen eine solche Voraussetzung. Ein Ver-

gleich mit dem Konkordat über private Sicherheitsdienstleistungen

vom 12. November 2010 (nachfolgend Konkordat), welchem der

Kanton Aargau noch nicht beigetreten ist, zeigt, dass auch dieses ver-

schiedene Sicherheitsdienstleistungen erfasst und differenziert (vgl.

§ 3 Konkordat, vgl. dazu auch die Botschaft des Regierungsrats vom

21. März 2012, 12.63). Hinsichtlich der spezifischen Bewilligungs-

voraussetzungen bestehen solche für Angestellte und Geschäftsführer

von Sicherheitsunternehmen. Sie haben die theoretische Grundaus-

bildung für Sicherheitsangestellte (Art. 5 Abs. 1 lit. c Konkordat)

bzw. zum Führen eines Sicherheitsunternehmens (Art. 5 Abs. 2 lit. c

Konkordat) zu absolvieren. Der Inhalt dieser Grundausbildung wird

erst noch von der Konkordatskommission der KKJPD beantragt

(Art. 17 Abs. 1 lit. c Konkordat). Das Konkordat der französischspra-

chigen Kantone verlangt einen Ausweis über den erfolgreichen Ab-

schluss einer kantonalen Prüfung über die Berufskenntnisse und die

massgebende Gesetzgebung (Art. 8 Abs. 1 lit. f und Art. 9 Abs. 2

sowie Art. 10 Abs. 1 Concordat sur les enterprises de securité vom

18. Dezember 1996).

Für den Fachausweis Fachmann/Fachfrau für Sicherheit und

Bewachung (FSB) bzw. Fachmann/Fachfrau für Personen- und Ob-

jektschutz (FPO) des (VSSU) werden neben den üblichen persönli-

chen Voraussetzungen wie Handlungsfähigkeit und guter Leumund

praktische Erfahrung im Umfang von ein oder zwei Jahren sowie das

254 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2013

Bestehen einer eidgenössisch anerkannten Prüfung vorausgesetzt

(vgl. dazu Reglement, Ausgabe 2006, einsehbar unter

http://www.vssu.org/, letztmals besucht am 2. Dezember 2013). Der

Beschwerdeführer 1 legte seinem Gesuch den Ausweis über die

erfolgreiche Ausbildung bei der B. GmbH, Zug, bei. Dieser Ausweis

bescheinigt eine Ausbildung als Sicherheitsfachkraft und einen Leis-

tungsausweis über Fach/Branchenlehre, Praxis (Fitness Fachlehre,

Organisation). Nach den Angaben der B. GmbH entspricht diese

Ausbildung der Grundausbildung gemäss Konkordat und wird von

den Konkordatskantonen anerkannt. Hinzu kommt die bisherige

mehrjährige Tätigkeit des Beschwerdeführers 1 in den Kantonen

Aargau und Luzern bzw. Solothurn, welche offenbar nie zu Bean-

standungen Anlass gab. Dies alles muss bei der Prüfung der Qualität

und für die Gewährleistung des Qualitätsstandards im interkantona-

len Verhältnis jedenfalls aufgrund der bisherigen Begründung der

Vorinstanzen und aufgrund der Aktenlage ausreichen. Dies hat in je-

dem Fall in Bezug auf die vom Beschwerdeführer 1 beantragten Tä-

tigkeiten (Be- und Überwachung von Grundstücken, Gebäuden, Ord-

nungsdienste, Eingangskontrollen etc., Kontrollgänge und Werttrans-

porte) zu gelten. Dienstleistungen im Bereich des Personenbe-

gleitschutzes, der Detektivdienste sowie der Notruf-Überwachungs-

anlagen sollen nicht erbracht und Aufgaben für Gemeinden sollen

nicht wahrgenommen werden. Das Gesuch beschränkt sich auf

Sicherheitsdienste nach § 57 Abs. 1 lit. c PolG.

4.11.

Zusammenfassend ist der Beschwerdeführer 1 zu den Sicher-

heitsdiensten, welche ihm im Kanton Luzern bewilligt sind, im

Kanton Aargau zuzulassen. Ein ausreichendes öffentliches Interesse

am Erfordernis eines eidgenössischen Fachausweises ist nicht er-

kennbar. Das Risiko eines Gewaltmissbrauchs wird durch die gefor-

derte Ausbildung und die eidgenössische anerkannte Prüfung allein

nicht notwendigerweise und zwingend minimiert. Es ist auch nicht

erkennbar, weshalb die Ausbildung, welche der Beschwerdeführer 1

absolvierte, zum Schutz der öffentlichen Interessen und zur Quali-

tätssicherung seiner Dienstleistung nicht ausreichend ist. Schliesslich

2013 Polizeirecht 255

liegt auch keine Rechtfertigung dafür vor, dass die Bewerber eine

Prüfung bei der VSSU absolviert und bestanden haben müssen.

Das öffentliche Interesse erfasst die Aufrechterhaltung der

öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Das Bewilligungserfordernis

betrifft damit keine hoheitlichen Tätigkeiten im Anwendungsbereich

der polizeilichen Generalklausel (§ 25 Abs. 2 PolG). Die Anforde-

rungen an das relevante öffentliche Interesse und die Anwendung des

Verhältnismässigkeitsprinzips erfahren daher keine Einschränkungen

(vgl. BGE 136 I 87, Erw. 3.1 und 3.2 mit Hinweis).

Allfälligen Anforderungen von § 57 Abs. 4 PolG an die Quali-

tät der Dienstleistung, welche der Beschwerdeführer 1 trotz seiner

Praxis und Ausbildung allenfalls nicht zu genügen vermag, können

schliesslich mit Auflagen hinsichtlich der Ausbildung des eingesetz-

ten Personals gemäss GAV (siehe vorne Erw. 3.3.3) angeordnet wer-

den.

Damit widerspricht die Verweigerung der Anerkennung den

Einschränkungsvoraussetzungen von Art. 3 BGBM. Die Vorausset-

zungen für eine Marktzugangsbeschränkung in Form von eidge-

nössisch anerkannten Berufsausweisen sind nicht erfüllt. Die Be-

schwerde des Beschwerdeführers 1 ist teilweise gutzuheissen und der

Entscheid des Regierungsrats ist aufzuheben. Die übrigen Rügen

brauchen bei diesem Ergebnis nicht beurteilt zu werden.

5. Ergänzend festgehalten werden kann, dass sich der Beschwer-

deführer 1 nicht auf die Anerkennung von Fähigkeitsausweisen nach

Art. 4 Abs. 1 BGBM berufen kann. Weder das PolG LU noch das

Solothurner Gesetz über die Kantonspolizei vom 23. September 1990

und die dazugehörige Verordnung über Privatdetektive und Sicher-

heitsunternehmen vom 21. Mai 1991 stellen über die persönlichen

Voraussetzungen hinaus qualitative Anforderungen an den Geschäfts-

führer eines privaten Sicherheitsunternehmens. Die kantonalen Be-

willigungen sind Polizeibewilligungen, keine Anerkennung von Fä-

higkeitsausweisen und schon gar nicht Bescheinigungen über Fähig-

keiten oder besondere Ausbildungen des Beschwerdeführers 1. Die

Voraussetzungen wurden auch nicht im Hinblick auf entsprechende

Fähigkeiten geprüft (vgl. hierzu: Gutachten der Wettbewerbskom-

256 Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht 2013

mission vom 17. Dezember 2001, in: Recht und Politik des Wettbe-

werbs [RPW] 2002/1, S. 210, 214).

42 Private Sicherheitsdienste; Legalitätsprinzip

- Zur Kontrolle öffentlicher Verkehrsanordnungen und Verkehrsbe-

schränkungen bedarf ein Sicherheitsdienstleistungsunternehmen der

Bewilligung nach § 57 Abs. 1 lit. d des Polizeigesetzes; der Beizug

durch die Gemeinde erfordert die Zustimmung des DVI (§ 20 Abs. 3

Polizeigesetz).

- Die gewerbsmässige Parkplatzkontrolle von privaten Parkflächen

mit gerichtlichem Verbot ist kein bewilligungspflichtiger privater Si-

cherheitsdienst.

Urteil des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 19. November 2013 in Sa-

chen A., B. und Wettbewerbskommission gegen DVI (WBE.2013.251/304).

Aus den Erwägungen

2.4.

2.4.1.

Das Polizeigesetz regelt im 3. Abschnitt die privaten Sicher-

heitsdienste. Nach § 57 Abs. 1 lit. c PolG untersteht u.a. die gewerbs-

mässig ausgeübte Bewachung von Grundstücken durch private Si-

cherheitsdienste der Bewilligungspflicht. Die Bewilligung ist für

Selbständigerwerbende, Personengesellschaften und juristische Per-

sonen erforderlich (§ 57 Abs. 2 PolG) und wird vom DVI erteilt

(Abs. 4). Die Anstellung von Arbeitnehmern unterliegt einer Melde-

pflicht (Abs. 2). Die Voraussetzungen für die Bewilligung, die

Zuständigkeit und die Modalitäten der Ausführung von Sicherheits-

diensten regeln Abs. 3 und 4 von § 57 PolG. Das DVI als sachzu-

ständiges Departement entscheidet auch über die Anerkennung aus-

serkantonaler Bewilligungen (§ 57 Abs. 5 PolG).

Die Rüge der Beschwerdeführer 1 und 2 der fehlenden Zustän-

digkeit des DVI ist unbegründet. Innerhalb des zuständigen Depar-

tements kann jede Verwaltungseinheit ein Sachgeschäft bearbeiten,