IV. ÚS 224/2020 — IV. ÚS 224/2020 — Ústavný súd Slovenskej republiky

Odlišné stanovisko sudcu Petra Straku

k odôvodneniu nálezu č. k. IV. ÚS 224/2020 zo 6. októbra 2021

1. Podľa § 67 ods. 1 zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky

a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len ,,zákon

o ústavnom súde“ alebo ,,ZUS“) pripájam k nálezu ústavného súdu č. k. IV. ÚS 224/2020

zo 6. októbra 2021 odlišné stanovisko, ktoré má povahu doplňujúceho stanoviska (concurring

opinion; porov. I. ÚS 207/2012, PL. ÚS 95/2011).

2. Sťažovateľka sa ústavnou sťažnosťou domáhala vyslovenia porušenia svojho základného

práva na prístup k voleným a iným verejným funkciám podľa čl. 30 ods. 4 Ústavy Slovenskej

republiky (ďalej len „ústava“) v spojení s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 141a ods. 5 písm. b)

a čl. 141a ods. 9 ústavy a práva na spravodlivé súdne konanie podľa čl. 6 ods. 1 Dohovoru

o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dohovor“) uznesením Súdnej rady

Slovenskej republiky (ďalej len „súdna rada“), ktorým súdna rada rozhodla, že kandidátka

na vymenovanie za sudcu nespĺňa predpoklady sudcovskej spôsobilosti, ktoré dávajú záruku,

že funkciu sudcu bude vykonávať riadne.

3. Podstatou argumentácie sťažovateľky je, že nepozná dôvody, pre ktoré nespĺňa

predpoklady sudcovskej spôsobilosti. Môže sa len domnievať (z predmetu debaty

na zasadnutí súdnej rady sa to javí ako najpravdepodobnejší scenár), že z výberového procesu

bola vyradená kvôli politickému zmýšľaniu jej partnera, čo nikto z členov súdnej rady nahlas

nevyslovil.

4. Ústavný súd disentovaným nálezom sťažovateľke vo vzťahu k porušeniu čl. 30 ods. 4

v spojení s čl. 1 ods. 1 a čl. 2 ods. 2 ústavy s odôvodnením o ústavne neudržateľnom

zasahovaní NBÚ vyhovel, zrušil rozhodnutie súdnej rady a vrátil jej vec na ďalšie konanie.

S nálezom vrátane odôvodnenia sa stotožňujem, no považujem za dôležité z ďalej uvedených

dôvodov prezentovať ďalšie dôvody, pre ktoré vnímam napadnuté rozhodnutie súdnej rady

ako ústavne problematické.

I. Kvalitatívny posun výberových procesov v súdnej rade

5. V prvom rade je potrebné na tejto platforme oceniť nový prístup súdnej rady, ktorá (berúc

do úvahy informácie dostupné vo verejnom priestore) si na všetkých personálnych

nomináciách dáva enormne záležať. V tejto súvislosti konkrétne evidujem aj snahu o čo

najširšiu aplikáciu európskych štandardov spojených s výberovými procesmi.

6. In concreto som vnímal napríklad priebeh rozpravy z 13. júla 2020, keď došlo

k prerokovaniu vyjadrenia súdnej rady ako odporcu v konaní sp. zn. IV. ÚS 224/2020 pred

ústavným súdom. Práve v rámci tejto diskusie emeritný sudca ústavného súdu L. Mészáros

navrhol vypustiť časť (jednu vetu) vyjadrenia odporcu a uviedol: „Ide o to, že aj tajné

rozhodnutia sa odôvodňujú, tá technika je už dávno vymyslená, je to robené tak, že napríklad

v disciplinárnej veci p. sa to robilo tým spôsobom, že sa spravili dve alternatívy,

jedno vyhovenie, druhé nevyhovenie a odôvodnilo sa aj vyhovenie aj nevyhovenie. Každý si

zvolil tú alternatívu, ktorá mu vyhovovala.“ Súčasne poukázal na konanie pred ESĽP vo veci 2

Olujić proti Chorvátsku (sťažnosť č. 22330/05) a na závery z neho vyplývajúce. Ako vyplýva

aj zo zápisnice z 11. zasadnutia súdnej rady, JUDr. Mészáros navrhol v časti IV. návrhu

vyjadrenia súdnej rady vypustiť vo štvrtom odseku nasledovnú vetu: „Odôvodňovanie

rozhodnutia súdnej rady by bolo v rozpore aj s celým režimom rozhodovania, ktorý prebiehal

tajným hlasovaním.“ O uvedenom návrhu JUDr. Mészárosa bolo hlasované takým spôsobom,

že najprv boli všetci prítomní členovia „za“ (13 členov) a pri hlasovaní o samotnej úprave

taktiež nebol nikto „proti“ (12 hlasov „za“, 1 sa „zdržal“). Išlo o uznesenie súdnej rady

č. 187/2020. Súdna rada sa teda aj na tomto mieste prihlásila k určitému vyššiemu

štandardu odôvodňovania svojich rozhodnutí, čo je potrebné z ústavnoprávneho hľadiska

a demokratických princípov osobitne oceniť. Uvedené predstavuje nepochybne posun

v ústavnej praxi súdnej rady s dopadom na rozhodovanie ústavného súdu vo veciach tajného

hlasovania súdnej rady.

7. Ďalej považujem za potrebné vyjadriť sa k otázke recentnej judikatúry ústavného súdu,

ktorá pokrýva personálne nominácie a výberové procesy v súdnej rade. Doterajšie

rozhodnutia ústavného súdu považujem za neadekvátne aktuálnym snahám súdnej rady

o posun vpred. Ústavný súd ako inštitúcia musí mať záujem o vedenie ústavného dialógu,

pričom mal by sledovať a inšpirovať sa ambíciami inovovať. Inak povedané, ústavný súd

musí stíhať tempo a držať krok s ostatnými ústavnými inštitúciami.

8. Jedným z procesných návrhov, ktoré súdna rada uvádzala, bola potreba postupovať podľa

§ 13 ods. 1 ZUS, ktorý hovorí o zjednocovaní právnych názorov senátov ústavného súdu

v pléne ústavného súdu. Vnímam polemiku týkajúcu sa interpretácie časti prvej vety tohto

ustanovenia: „dospeje k právnemu názoru odlišnému od právneho názoru vyjadreného už

v rozhodnutí niektorého zo senátov ústavného súdu.“ K tomu poukazujem aj na stále aktuálny

názor emeritného predsedu ústavného súdu prof. Jána Mazáka: „Zo znenia § 6 zákona

o ústavnom súde (dnes § 13 ods. 1 ZUS – pozn. PS) vyplýva, že v každom jednotlivom prípade,

v ktorom senát zistí, že v súvislosti so svojou rozhodovacou činnosťou by mal dospieť

k právnemu názoru odchylnému od právneho názoru vyjadreného už v rozhodnutí niektorého

zo senátov, predloží plénu ústavného súdu návrh na zjednotenie odchylných právnych

názorov. To je zložitá situácia, ktorá predpokladá denné sledovanie a analyzovanie judikatúry

všetkých rozhodovacích formácií ústavného súdu, senátov i pléna. Iste, zákonný príkaz je

jasný a sčasti aj zrozumiteľný, hoci jeho vykonanie v súdnej praxi je ozaj náročné a niekedy aj

ťažko realizovateľné so zreteľom na podstatu takého zjednocovania, aké v tomto článku

kritizujeme.“ (k tomu pozri viac MAZÁK, J. Zjednocovanie právnych názorov v konaní pred

Ústavným súdom Slovenskej republiky – pokračovanie príbehu. Justičná revue, 61, 2009, č. 8

‒ 9, s. 1038 – 1047.)

9. Osobne nemám problém s predkladaním vecí na plenárne zjednocovanie. Prikláňam sa

k interpretácii, že otázka zjednocovania je namieste v situáciách, keď ide o prelomenie názoru

a snahu o zavedenie výkladu „opačného“. Inak povedané, v prípade, ak ide len o doplnenie

alebo rozvedenie už zavedeného štandardu, nejde o názor opačný, ale o názor identický, no

detailnejší. V týchto prípadoch je potreba zjednocovať otázna, keďže príliš rigidná

interpretácia by implikovala potrebu zjednocovať právne názory takmer na dennej báze.

K tomuto parciálnemu záveru ma dovádza skutočnosť, že o rozvíjanie doktríny by sa malo

snažiť každé jedno rozhodnutie ústavného súdu. Aj napriek uvedenému sme však na rokovaní 3

senátu (ktorého rozprava bola dokonca aj odročovaná) zvažovali aj možnosť a potrebu

aktivácie postupu podľa § 13 ods. 1 ZUS v záujme osobitosti situácie. Uvažovali sme nad

tým, že podstatné prepracovanie doktríny (ktorá by ale bola postavená na rovnakých

základoch, ktoré platia aj dnes) by si vzhľadom na osobitné postavenie súdnej rady možno

skutočne zaslúžilo aj zjednocujúce stanovisko pléna. Aj keď sme v rámci rozpravy pracovali

s viacerými konceptmi rozhodnutia, napokon podporu väčšiny získal koncept postavený

výlučne na ústavne neakceptovateľnej ingerencii príslušníka NBÚ v rámci hlasovania súdnej

rady.

10. V tejto súvislosti je namieste aj jedna osobitná poznámka v súvislosti so zjednocovaním

právnych názorov v pléne ústavného súdu v prípadoch, keď je časť spisu vedená v utajenom

režime. Rozhodnutia ústavného súdu týkajúce sa personálnych otázok, ktoré boli značne

ovplyvnené odborným stanoviskom NBÚ, môžu iné senáty ústavného súdu vnímať len na

základe skutočností uvedených priamo v nálezoch alebo uzneseniach. Časť skutkového stavu

ostáva zahalená rúškom tajomstva a poznajú ju len tí sudcovia, ktorí toho času o veci

rozhodovali, resp. osoby prítomné na rozhodovacom procese, čo je určite osobitá situácia

v porovnaní s inými konaniami podľa čl. 127 ústavy. Pokiaľ ústavný súd narazí na parciálny

problém (v posudzovanej veci išlo o nadmernú ingerenciu zamestnanca NBÚ), je zložité a až

priam nemožné zistiť, ako sa uvedená situácia riešila v iných posudzovaných veciach, pokiaľ

uvedený parciálny problém priamo nerieši text prechádzajúceho rozhodnutia. Inak povedané,

v tomto type konania považujem za častokrát zložité indikovať nutnosť aplikácie postupu

podľa § 13 ods. 1 ZUS.

II. Doplňujúce dôvody ústavnoprávnej relevancie

11. Aj z povahy toho odlišného stanoviska, ktoré je doplňujúce a smerujúce k odôvodneniu

rozhodnutia, možno vycítiť, že som odôvodnených výhrad formulovaných zo strany

sťažovateľky evidoval viac. Uvedené výhrady som formuloval aj v podobe písomného

materiálu, ktorý však podporu nezískal. Keďže sa našla väčšina len pre znenie, ktoré je

prenesené v predloženom náleze, tak ako som už naznačil, odôvodnenie rozhodnutia

považujem za neproporcionálne smerom k pozitívnemu nasadeniu súdnej rady v aktuálnom

zložení.

12. Predmetná vec je totiž dobrým príkladom na intenzívnejšie zamyslenie, ako posunúť na

jednej strane ústavnú prax súdnej rady predovšetkým smerom k zvýšeniu transparentnosti jej

rozhodovania, ale aj rozhodovaciu prax ústavného súdu. Videl som teda priestor

na ambicióznejší prístup. Sám som bol členom súdnej rady a som presvedčený, že existuje

priestor, ako v rámci demokratických rámcov zefektívniť procesy preverovania kandidátov na

funkciu sudcu.

13. Významu funkcie sudcu zodpovedá dôležitosť výberového procesu vrátane jeho

bezpečnostnej zložky. V každej spoločnosti vo veľkej miere za to, ako sa v nej žije, môžu

sudcovia. Rozhodujú o právach a právom chránených záujmoch osôb, trestajú zločincov

a súdia nedbalosti orgánov verejnej správy. Verejnosť by mala v maximálne možnej miere

mať priestor monitorovať výber sudcov. Ak ide o ústavných sudcov, výber sa koná

v priamom prenose. Celá spoločnosť môže sledovať svojich budúcich sudcov a tiež tých, ktorí

ich vyberajú. Aj v prípade výberu kandidátov na iné významné posty sudcu Súdneho dvora 4

Európskej únie, generálneho prokurátora, eurkomisárov ide o verejnosťou monitorované

procesy a niekedy doslova o „grilovanie“.

14. Výber sudcov napriek tomu, že by si verejnosť chcela spoznať svojich budúcich sudcov

detailnejšie, je v štádiu posudzovania bezpečnosti značne pred verejnosťou uzavretý.

Ak kandidát neprejde cez hlasovanie súdnej rady o spôsobilosti byť sudcom, in genere a pro

futuro verejnosť z toho nemá poučenie. Je odôvodnená výhrada, načo by sa z toho mala

verejnosť ako taká poúčať, no bezpochyby je namieste, aby sa do budúcna poučili iní

uchádzači. Nepovažujem totiž za vhodné, aby sa súdna rada ako ústavný orgán mala

opakovane venovať personálnym nomináciám, ktoré v zmysle praxe prima facie podmienky

nespĺňajú. Predpokladom toho je však poznanie očakávaného štandardu ex ante.

15. Najdôležitejším článkom je však bezpochyby jednotlivec, a ak ani ten nespozná

jednoznačné dôvody svojej nepriechodnosti, ide o mimoriadne silný zásah do jeho

osobnostnej sféry. Problém vidím najmä pri otázke, či sa ešte môže uchádzať o post sudcu

v budúcnosti. Ak kandidát na sudcu „neprejde“ bezpečnostným posudzovaním, výsledok

jednoznačne vplýva aj na jeho okolie, pričom musí byť prirodzene nepríjemné, keď

verejnosti, ale ani blízkemu okoliu nevie ani on osobne poskytnúť komplexné vysvetlenie.

V uvedenom cítim zhodu aj s už popísaným postupom súdnej rady na podnet L. Mészárosa

a myslím si, že tento prístup si mal osvojiť (aj za cenu eventuálneho zjednocovania právnych

názorov v pléne ústavného súdu) aj senát ústavného súdu.

16. Nemali by byť žiadne pochybnosti o tom, že čl. 34 ústavy negarantuje právo získať

funkciu. Garantuje občanom len prístup k voleným a iným verejným funkciám za rovnakých

podmienok. Je vhodné pripomenúť prípad sťažovateľa (II. ÚS 29/2011),

ktorý bol schválený súdnou radou až po zásahu ústavného súdu, pričom jeho prípad zároveň

stanovil bazálny rámec ústavne akceptovateľného postupu, ktorý ak súdna rada naplní,

nemala by sa dopustiť porušenia ústavných práv. Pribúdajúce konania na ústavnom súde

v súvislosti s posudzovaním spôsobilosti kandidátov na pozíciu sudcu všeobecného súdu však

napovedajú, že to nemusí stačiť.

17. Považujem za ústavnoprávne nedostatočné, ak je kandidát pozvaný, zúčastní sa, je

umožnené mu klásť otázky, on sa môže pýtať i odpovedať, prebehne tajné hlasovanie,

vyhotoví sa z rokovania zvuková nahrávka a zápisnica, aby to všetko malo byť samo osebe

postačujúce na skonštatovanie rovnakých podmienok z hľadiska naplnenia garancie podľa

čl. 30 ods. 4 ústavy bez ohľadu na ďalšie okolnosti veci. Formálne dodržanie „rovnakej

stoličky“ v materiálnom právnom štáte nemôže znamenať automaticky apriórne vylúčenie

eventuálnej diskriminácie a nerovnakých podmienok.

18. Dôležité je teda umožniť každému uchádzačovi ústavne-konformný proces za rovnakých

podmienok. Pred súdnu radu prichádzajú uchádzači po úspešnom výberovom procese, ktorý

nie je jednoduchý, keďže obsahuje test, prípadovú štúdiu, písanie rozsudku, znalosti cudzieho

jazyka, ústny pohovor a aj psychologické posúdenie. Okrem zloženia náročnej odbornej

justičnej skúšky si ambícia stať sa sudcom všeobecného súdu vyžaduje aj náročnú prípravu

a častokrát až roky príprav na iných justičných pozíciách. 5

19. Nepovažujem preto za adekvátne, berúc do úvahy význam súdnej rady, ak sa v priebehu

doslova pár minút odborne zdatnému uchádzačovi (ktorý odborný výberový proces prešiel)

oznámi negatívny výsledok hlasovania s tým, že si môže sám domyslieť dôvody.

V posudzovanej veci sa dokonca ôsmi členovia súdnej rady hlasovania zdržali, čo môže

o istote v hlasovaní veľa naznačovať, no nie je to ten najväčší problém prípadu.

Je ústavný súd súdom skutkovým a má zdržanie sa hlasovania členom súdnej rady právny

význam?

20. Súčasne by som chcel akcentovať, že ústavný súd je jedinou súdnou vnútroštátnou

prieskumnou inštanciou postupu súdnej rady, a teda je namieste aj otázka, či by v tejto

súvislosti nemal byť tak trocha (alebo aj trocha viac) aj súdom skutkovým. V nasledovných

dvoch bodoch si dovolím načrtnúť dva fiktívne akademické príklady, z ktorých vyvodzujem

potrebu skúmania aj skutkových okolností prípadu.

21. Neúspešný uchádzač totiž nemá možnosť ochrany v štandardných procesoch pred

všeobecným súdnictvom s nápravou aj skutkovej chyby. Pomôžem si akademickým

príkladom: ak by súdna rada konštatovala uchádzačovi nedostatok spôsobilosti stať sa sudcom

a súčasne by súdna rada postupovala štandardne s dodržaním postupu, ktorý normuje zákon,

no stala by sa chyba, že drogy používal menovec kandidáta, ústavný súd prichádza do úvahy

ako jediná nápravná inštitúcia, a tým aj ako skutkový súd. Obdobne iba ústavný súd sa môže

stať nápravnou inštitúciou pri (skutkových) chybách pre iné zákonné dôvody nepriechodnosti

(vzťahy s podsvetím, nevydokladované majetky, korupcia etc.). Je však namieste otázka, o čo

menej závažnou ako prípadné skutkové chyby súdnej rady je diskriminácia uchádzača.

22. Diskriminácia je v demokratickej spoločnosti neželaným javom a za každých okolností sa

jej musí verejná moc vyvarovať. Opätovne uvádzam akademický príklad: súdna rada by

naplnila štandardný proces, v rozprave odznejú smerom ku kandidátovi otázky napríklad

o národnosti, farbe pleti, vyznávaniu k určitému náboženstvu, k inklinovaniu k parlamentnej

či mimoparlamentnej strane, k ľavici, pravici, liberalizmu, konzervativizmu a inému

presvedčeniu, gender ideológii a uchádzač v tajnom hlasovaní nezíska 10 hlasov členov

súdnej rady. Z rozpravy ako súčasti neštandardnej formy odôvodnenia by vyplývala

diskriminácia. Diskriminácia totiž nevyžaduje ďalšie dodatočné diskriminačné procesné

prvky, keďže diskriminácia implikuje nerovnaké zaobchádzanie bez ďalšieho. Pri evidentnej

diskriminácii obrana súdnej rady, ktorá by bola postavená výlučne na poukaze, že

postupovala rovnako ako u všetkých ostatných, sa mi javí ako nedostatočná. Ústavný súd ako

jediná možná nápravná súdna inštitúcia v takýchto prípadoch musí poskytnúť ochranu.

23. V súvislosti s rozhodovaním súdnej rady by som rád ešte otvoril aj otázku samotného

hlasovania súdnej rady pri prijatí uznesení. Ústava v čl. 141a ods. 6 počíta pre potreby prijatia

uznesenia súdnej rady so súhlasom nadpolovičnej väčšiny všetkých jej členov. Ústava teda

hovorí o „súhlase“. Gramatickým opakom „súhlasu“ je „nesúhlas“, pričom prax súdnej rady

okrem kladného a záporného názoru zaviedla aj možnosť zdržať sa hlasovania.

24. V posudzovanej veci bol pomer hlasov (8 za – 1 proti – 8 zdržal sa), čo môže vyvolávať

otázniky o legitimite posudzovaného rozhodnutia. Vypočutie a analýza podkladov v súvislosti

so sťažovateľkou boli komplikované a vcelku náročné. Na prijatie záveru, ako bude ten-ktorý 6

člen súdnej rady hlasovať, bolo potrebné teda bezpochyby dobre popremýšľať, a keďže súdnu

radu pri rozhodnutí nezaťažovala žiadna lehota, nič nebránilo tomu, aby bolo hlasovanie

a rozhodnutie posunuté na najbližšie rokovanie. K tomuto záveru ma vedie to, že 8 členov

súdnej rady sa hlasovania zdržalo, a teda nepriklonili sa k žiadnemu jasnému postoju.

V predmetnej veci bola posudzovanou otázkou sensu stricto integrita a spôsobilosť

kandidátky vykonávať budúce sudcovské povolanie. Hlasovanie sudcov v konkrétnych

súdnych konaniach je len „za“ alebo „proti“, pričom žiadna tretia cesta neexistuje. V súlade

s už popísanými progresívnymi trendmi súdnej rady by určite stálo za zváženie možnosť

„zdržať sa“ pri hlasovaní, ktorá de facto znamená hlasovanie proti (lebo ústava v čl. 141a ods.

6 požaduje „súhlas“) úplne vypustiť.

III. Koncept časti odôvodnenia, ktorý nenašiel podporu v senáte

25. Ako som už uviedol, v časti odôvodnenia som ostal osamotený a mnou predložený

koncept nezískal podporu. V záujme vedenia ústavného diskurzu však považujem za účelné,

aby som jeho vybrané časti odprezentoval aspoň na platforme odlišného stanoviska. Ide o tú

časť konceptu, ktorá obsahovala právne posúdenie ústavnej sťažnosti a na to

nadväzujúcu ústavnoprávnu argumentáciu:

26. Sťažovateľka tvrdí, že ani NBÚ, ani súdna rada neprezentovali na zasadnutí súdnej rady

žiadne konkrétne tvrdenia (v zmysle § 5 ods. 6 a ods. 7 zákona o sudcoch a prísediacich),

na základe ktorých by sa o jej integrite dalo objektívne uvažovať v negatívnom zmysle slova.

Tvrdí tiež, že vec fatálne zasahuje do jej sociálnej existencie, má dosah nielen na vzťahy

na pracovisku, ale narúša aj vzťah s otcom jej detí. Jej okolie ju celkom prirodzene vníma ako

nespoľahlivú osobu. Nikto síce nevie dôvod, ale na sociálnej diskvalifikácii to nič nemení, čo

považuje za nedôstojné.

27. Ústavný súd konštatuje, že ústavnej sťažnosti treba vyhovieť z nasledujúcich dôvodov.

28. Právo na (rovný) prístup k verejným funkciám ústavný súd definuje ako politické právo

premosťujúce občiansku spoločnosť a verejnú službu. Jeho zvláštnosťou je, že svojou

podstatou predstavuje ochranu pred mocou, aby nebránila riadnemu prístupu k moci, teda k

sebe samej. Do rozsahu čl. 30 ods. 4 ústavy patrí aj prístup k ústavným pozíciám pre všetkých

za rovnakých podmienok. Postavenie sudcu upravuje druhý oddiel siedmej hlavy ústavy.

29. Z pohľadu nárokov na obsah zákonnej matérie (čl. 125 ústavy) čl. 30 ods. 4 ústavy

vyžaduje, aby zákonné a podzákonné kritériá nebránili rovnému prístupu k verejnej funkcii.

Spomenuté kritériá preto nesmú klásť neodôvodnene odlišné požiadavky na rôznych

kandidátov, prípadne rôzne skupiny kandidátov. Z pohľadu ochrany základných práv a slobôd

(čl. 127 ústavy) čl. 30 ods. 4 ústavy vyžaduje (nielen) hmotnoprávnu rovnosť, ale aj

minimálny, základný štandard procedurálnej férovosti podľa toho, o prístup k akej funkcii ide

(k prezentovaným východiskám porovnaj III. ÚS 427/2012). Ústavný súd vo svojej doterajšej

judikatúre okrem iného uviedol, že orgány zabezpečujúce prístup k voleným a iným verejným

funkciám môžu porušiť čl. 30 ods. 4 ústavy aj tým, že sťažia, uľahčia alebo znemožnia

uchádzanie sa o funkciu (m. m. III. ÚS 75/01).

30. Článok 30 ods. 4 ústavy nevylučuje, aby rovnaký prístup (proces rovnakého prístupu)

k voleným a iným verejným funkciám bol rozdelený na viaceré etapy, pričom dosiahnutý 7

výsledok v jednej z nich je predpokladom pre postúpenie do druhej (ďalšej z nich). Podstatné

je, aby v každej z týchto etáp bol rešpektovaný príkaz ústavnej normy z čl. 30 ods. 4, t. j. aby

so všetkými uchádzačmi, ktorí sa v nich nachádzajú, resp. ktorí sa do nich dostali, bolo

zaobchádzané rovnakým spôsobom a za rovnakých podmienok a aby tiež voči všetkým

uchádzačom boli rovnakým spôsobom uplatňované podmienky, splnenie ktorých je

nevyhnutné pre postup do ďalšej etapy výberového konania (II. ÚS 161/03).

31. Zaobchádzanie rovnakým spôsobom a za rovnakých podmienok a tiež rovnakým

spôsobom uplatňované podmienky v etape posudzovania predpokladov sudcovskej

spôsobilosti súdnou radou je možné dosiahnuť iba aplikáciou jednoznačných pravidiel

a postupov jej konania, vylučujúcich svojvôľu. Osobitne to platí vo vzťahu k zapojeniu NBÚ

do konkrétnej etapy, rozsahu, obsahu a kvalite jeho podkladu predloženého súdnej rade

a k miere zapojenia, či aktivity jeho zamestnancov na zasadnutí súdnej rady.

32. Ústavný súd už v minulosti smerom k rozhodovacej činnosti súdnej rady vyslovil, že

absencia úpravy postupu, resp. spôsobu výkonu jej právomoci neznamená, že neexistuje

implicitná požiadavka objektívnosti (z nej vyplýva aj požiadavka primeranej transparentnosti)

postupu orgánov verejnej moci (II. ÚS 5/03; porov. Kühn, Z. Aplikace práva v složitých

případech – k úloze právních principů v judikatuře. Praha: Karolinum, 2002, s. 202 a nasl. –

Přenesení normotvorní kompetence na nižší složku právního řádu: mezera v zákoně sui

generis). Ústavný súd už taktiež judikoval, že zákaz svojvôle, ktorý je s požiadavkou

objektivity spojený ako jeho negácia, je jedným zo samozrejmých znakov materiálneho

právneho štátu (porov. PL. ÚS 52/99, PL. ÚS 49/03, PL. ÚS 1/04, PL. ÚS 12/05,

PL. ÚS 7/2017).

33. V náleze sp. zn. II. ÚS 5/03 ústavný súd uviedol, že v právnom štáte je nevyhnutné, aby

každý orgán verejnej moci vrátane súdnej rady postupoval pri výkone svojej právomoci tak,

že zabezpečí objektivitu svojho postupu smerujúceho k ochrane alebo uplatňovaniu

základného práva alebo základnej slobody, ako aj objektivitu samotného rozhodovania

o ochrane a uplatňovaní základného práva alebo základnej slobody, a to bez ohľadu na to, či

tento postup prebieha v právne formalizovanom rámci alebo iba v rámci faktickej činnosti

príslušného orgánu. Uplatňovanie a ochrana každého základného práva alebo slobody musí

byť v činnosti každého orgánu verejnej moci zabezpečená reálne a musí prebiehať

na nediskriminačnom základe. Táto požiadavka sa dotýka každého úkonu orgánu verejnej

moci, ktorý priamo alebo aspoň sprostredkovane súvisí s ochranou alebo uplatňovaním

základného práva alebo slobody.

34. Neprimeraným zásahom NBÚ do kreácie súdnej moci ústavný súd vyslovil nedôveru už

v náleze sp. zn. PL. ÚS 17/08, keď posúdil podmienku platného osvedčenia o bezpečnostnej

previerke potrebnej pre výkon funkcie sudcu (Špecializovaného súdu) za narúšajúcu deľbu

moci.

35. Vyššej miere angažovanosti NBÚ v procesoch majúcich na zreteli nezávislosť súdnej moci

bráni rozpačitosť jeho postavenia. Podľa slovenskej právnej teórie je NBÚ zaradený medzi

ostatné ústredné orgány štátnej správy. Vo veci sp. zn. PL. ÚS 17/08 ho ústavný súd

pomenoval ako „špecializovaný bezpečnostný orgán výkonnej moci“. NBÚ slovom „úrad“

v názve indikuje príslušnosť k výkonnej moci. NBÚ patrí k mocenským zložkám štátu. 8

Preukazuje to napríklad oprávnenie príslušníkov úradu nosiť strelnú zbraň a použiť ju

v medziach zákona (§ 70 ods. 8, 9 a 10), ktorého právny režim sa zhoduje s oprávnením

udeleným zákonom č. 198/1994 Z. z. o Vojenskom spravodajstve v znení neskorších predpisov

(ďalej len „zákon o Vojenskom spravodajstve “) (§ 9).

36. NBÚ je formálnoprávne „nezávislý správny orgán,“ ktorý de facto je zákonom ustanovený

tak, aby mal značný mocenský potenciál prameniaci z koncentrácie informácií osobného

charakteru. Bez ohľadu na formálnoprávne začlenenie do systému orgánov verejnej správy je

NBÚ tajnou službou. Charakteristickou črtou tajných služieb je získavanie informácií

utajeným spôsobom, ktorý nespĺňa požiadavky transparentnosti. Zdroj informácií veľmi často

zostáva utajený, aby mohol poskytnúť ďalšiu spoluprácu.

37. Získavanie informácií utajeným spôsobom patrí k pracovným metódam, aké používa

nielen demokratický štát, ale predovšetkým aj policajný štát. Európsky súd pre ľudské práva

spojil prvky policajného štátu s používaním sledovacích technológií mocenskými zložkami

štátu podľa nedostatočnej právnej úpravy tejto činnosti a s nedostatočnou ochranou ľudského

práva na súkromie o použití informačno-technických prostriedkov dohľadu spôsobom

znamenajúcim obmedzenie práva na súkromie a uviedol, že prostriedky tajného dohľadu nad

občanmi, ktoré sú typické pre policajný štát, sú tolerovateľné podľa dohovoru len potiaľ,

pokiaľ sú striktne nevyhnutné pre ochranu demokratických inštitúcií (Case of Klass and

Others v. Germany, séria A, č. 28, § 41). Existencia právnej úpravy, ktorou sa vytvára

možnosť uplatnenia tajného dohľadu... za výnimočných podmienok, je nevyhnutná

v demokratickej spoločnosti v záujme národnej bezpečnosti a/alebo na predchádzanie

nepokojom a zločinnosti (Case of Klass and Others v. Germany, § 42 a nasl.).

38. Podľa stabilnej judikatúry ESĽP pri používaní techník, na základe ktorých orgány

výkonnej moci získavajú a zhromažďujú informácie o jednotlivcovi, musia existovať procesné

garancie. Tie navyše musia byť adekvátne a efektívne, aby poskytli jednotlivcovi ochranu pred

svojvôľou zo strany orgánov exekutívy (por. rozsudok Veľkej komory ESĽP z 25. mája 2021

vo veci Big Brother Watch and Others v. United Kingdom, sťažnosť č. 58170/13, § 339, alebo

rozsudok ESĽP zo 16. júna 2016 vo veci Versini-Campinchi et Crasnianksi v. France,

sťažnosť č. 49176/11, § 60 ‒ § 61).

39. V rámci procesu výberového konania na sudcu sťažovateľka nemala možnosť využiť

žiadne prostriedky garancie svojich práv, pretože: (i) NBÚ získaval informácie bez jej

vedomostí a bez súdnej kontroly, pričom postupoval ex lege (zákon č. 215/2004 Z. z); (ii)

sťažovateľka nemohla zistenia NBÚ, iných orgánov exekutívy a obce počas procesu

spracovávania a vyhodnocovania rozporovať alebo zistené skutočnosti namietať v osobitnom

konaní a (iii) súdna rada pri prijímaní stanoviska o splnení predpokladov sudcovskej

spôsobilosti v konečnom dôsledku nemala možnosť overiť úplnosť, objektívnosť a správnosť

výsledku previerky. Môže sa prakticky iba spoľahnúť na predložený výsledok preverovania

subjektu, ktorý patrí k mocenským zložkám štátu (k tomu por. m. m. PL. ÚS 24/2014).

40. Interný právny akt súdnej rady prijatý 28. septembra 2015 s názvom „Postup Súdnej rady

Slovenskej republiky pre rozhodovanie o splnení predpokladov sudcovskej spôsobilosti

kandidáta na vymenovanie za sudcu“ (neskôr zrušený uznesením súdnej rady č. 278/2019

zo 16. decembra 2019) dopadajúci na právnu situáciu sťažovateľky, umožňoval členom 9

súdnej rady aj nahliadnuť do materiálov, z ktorých NBÚ podklady pre rozhodovanie súdnej

rady pripravoval (čl. 6 postupu). Avšak ani z tohto fakultatívneho oprávnenia sa nedá prísť

k záveru, že by členovia súdnej rady mali vedomosť o úplnosti, pravdivosti alebo objektívnosti

materiálov.

41. Z uvedeného vyplýva, že na pleciach súdnej rady stojí osobitná zodpovednosť, aby svojím

konaním a rozhodovaním zabezpečila adekvátne a efektívne procesné rámce, ktoré by

umožnili procesnú ochranu jednotlivca-kandidáta pred svojvôľou zo strany NBÚ (či iných

orgánov, ktoré podklady pre súdnu radu zabezpečujú). Len dodatočné vytvorenie osobitných

procesných záruk umožní súdnej rade objektívny postup v zmysle naplnenia obsahu práva

podľa čl. 30 ods. 4 ústavy. Súdna rada ako orgán verejnej moci je totiž povinná chrániť

základné práva a slobody a v tomto smere ju zaťažuje pozitívny záväzok (m. m. II. ÚS 8/96).

42. Z hľadiska garancií v spornej časti výberového konania, kde kandidát reaguje na zistenia

orgánu pripravujúceho podklady sudcovskej spôsobilosti, je proces v hrubých rysoch

nasledovný. V prvom rade má kandidát možnosť sa so zisteniami orgánu, ktorý bezpečnostnú

previerku realizuje, vopred oboznámiť a aj písomne na ne reagovať. V prípade

problematických zistení sú tieto prezentované kandidátovi aj na samotnom zasadnutí súdnej

rady. Kandidát má možnosť na tieto zistenia ústne reagovať. Následne sa koná diskusia, kde

sú kandidátovi kladené otázky členov súdnej rady, na ktoré odpovedá. Po skončení diskusie sa

o kandidátovi spravidla hlasuje. Uvedený proces vyplýva najmä z právnych aktov, ktoré si

súdna rada schválila sama vo forme uznesení (súčasne platné je uznesenie č. 278/2019

zo 16. decembra 2019 „Postup Súdnej rady Slovenskej republiky pri rozhodovaní o splnení

predpokladov sudcovskej spôsobilosti kandidáta na vymenovanie za sudcu“).

43. Z uvedeného vyplýva, že prakticky jedinými možnosťami ochrany jednotlivca pred

svojvôľou štátu je možnosť (i) písomne namietať zistenia týkajúce sa predpokladov sudcovskej

spôsobilosti a (ii) ústne reagovať na tieto zistenia na zasadnutí súdnej rady v podobe reakcie

a otázok členov súdnej rady v rámci diskusie (čl. 10 súčasne platného postupu). Zostáva určiť,

či takto popísaný proces spĺňa kritériá adekvátnosti a efektivity garancie ochrany jednotlivca

pred svojvôľou nielen zo strany exekutívy, ale aj súdnej rady.

44. Podľa názoru ústavného súdu v celom procese absentuje kvalita garancie kandidáta pred

svojvôľou, a to jednak vo vecnej rovine, ako aj časovej rovine. Z hľadiska vecnej roviny je

namieste uviesť, že existujú alternatívne postupy, ktoré umožňujú efektívnejšiu a adekvátnejšiu

ochranu jednotlivca pred svojvôľou. Konkrétne v tom, že by napr. písomné (alebo ústne)

rozporovanie musel zobrať orgán pripravujúci podklady sudcovskej spôsobilosti do úvahy pri

prepracovaní svojho prvotného stanoviska. Inými slovami, podklady pre sudcovskú

spôsobilosť by sa museli vysporiadať s kontraargumentáciou a námietkami kandidáta, orgán

by musel tieto námietky preveriť alebo aspoň na ne reagovať (potvrdiť alebo relevantným

spôsobom vyvrátiť).

45. Ak by orgán moci mal pripraviť podklady súdnej rade ešte raz, berúc do úvahy

argumenty, dôvody či dôkazy kandidáta v prípade sporných prípadov, pričom by mal

povinnosť sa orgán s nimi aj vysporiadať, konanie pred súdnou radou by napĺňalo znaky

objektivity a efektívnej ochrany pred svojvôľou vo väčšej miere, ako je tomu teraz. Konanie

pred súdnou radou nespĺňalo požiadavky objektívneho postupu orgánu verejnej moci 10

na zaistenie práva na prístup k verejnej funkcii a nechránilo kandidáta pred svojvôľou.

Ďalším negatívnym faktorom vecnej stránky je vydanie rozhodnutia súdnej rady o (ne)splnení

predpokladov sudcovskej spôsobilosti bez odôvodnenia, čo rovnako nevedie k objektívnosti

postupu súdnej rady.

46. Celý proces, tak ako bol použitý vo vzťahu k sťažovateľke (ale aj ako je realizovaný

v súčasnosti), je riadený efektivitou na úkor jeho legitimity a ochrany jednotlivca pred

svojvôľou. Súdna rada dostane podklady o sudcovskej spôsobilosti kandidáta, členovia rady

sa s nimi oboznámia, prečítajú si alebo vypočujú námietky kandidáta k podkladom, prebehne

krátka diskusia a ihneď sa hlasuje. Časový faktor je jednoznačne nedostatočný.

47. Z takto nastaveného procesu je zrejmé, že pochybnosti o kandidátovi nemôžu zostať

rozptýlené. Na jednej strane je názor orgánu, ktorý podklady pripravil, a na druhej (písomné

alebo ústne) stanovisko jednotlivca. Je jednoduché si domyslieť, komu v pochybnostiach

členovia súdnej rady a v časovej tiesni budú alebo nebudú dôverovať viac. Nie je preto

prekvapujúce, že v takýchto prípadoch (a prípad sťažovateľky to len dokumentuje), že mnoho

členov súdnej rady sa pri hlasovaní radšej zdrží, berúc do úvahy relatívnu definitívnosť

pozitívneho hlasovania. Celý proces okrem časového faktoru komplikuje aj praxou zavedená

možnosť členov súdnej rady zdržať sa hlasovania, čo má v konečnom dôsledku negatívny

dopad na šance kandidáta.

48. Aj keď súdna rada nie je súdny orgán a na jej postupy sa neuplatňuje zásada

kontradiktórnosti či garancie spravodlivého procesu, ale ako každý orgán má pozitívny

záväzok ochrany ľudských práv pred svojvôľou. Uvedený záver je znásobený tým dôležitosťou

hlasovania o konkrétnom kandidátovi na funkciu sudcu. A to nielen z pohľadu kandidáta, pre

ktorého je to kľúčový životný míľnik (či sa stane sudcom na celý život alebo nie po mnohých

rokoch snahy), ale aj z pohľadu ústavnej zodpovednosti členov súdnej rady (aby vyberala

sudcov len z kandidátov odborne aj morálne zdatných).

49. Dôležité zostávajú aj možnosti súdnej rady zlepšiť samotný proces preverovania

spôsobilosti kandidátov na sudcov. Ako sa už uvádza, celý proces je upravený internými

predpismi vo forme uznesení súdnej rady. Nič preto nebráni súdnej rade, aby prijala nové

uznesenie, ktorým zabezpečí efektívnejšiu ochranu jednotlivca pred možnou svojvôľou orgánu

pripravujúceho podklady, ale aj pred sebou samou. Súdna rada je v tomto smere plne

autonómna a nezávislá od iných orgánov.

50. Zo zvukového záznamu dotknutého zasadnutia súdnej rady, ktorý si ústavný súd vypočul,

vyplýva, že celé zasadnutie súdnej rady vrátane častí, ktorých sa sťažovateľka zúčastniť

nemohla (teda tajné hlasovanie), bolo ovplyvnené prítomnosťou zamestnanca NBÚ. Potom,

čo sťažovateľka opustila miestnosť konania zasadnutia súdnej rady, zamestnanec NBÚ v tejto

miestnosti ostal a s členmi súdnej rady pokračoval v debate. Súdna rada pritom na sťažnostnú

argumentáciu neuviedla žiaden dôvod, pre ktorý by bola prítomnosť zamestnanca NBÚ v tejto

časti zasadnutia (striktne) nevyhnutná.

51. Teda už len samotná účasť zamestnanca NBÚ na zasadnutí súdnej rady nesvedčí

o zachovaní objektivity procesu. Aj postup súdnej rady pri oboznamovaní sa so zisteniami 11

NBÚ pre účely ich prehodnotenia vykazuje známky nedôsledného prístupu súdnej rady

k hodnoteniu morálnej integrity sťažovateľky.

52. Objektivite procesu tiež nesvedčí nejednoznačný spôsob kladenia otázok sťažovateľke pri

vypočutí aj od zástupcu NBÚ. Nejednoznačný spôsob vypočutia potom predurčuje aj to, že

z debaty na zasadnutí nie je možné abstrahovať konkrétne dôvody negatívneho rozhodnutia

súdnej rady. K nejednoznačnej formulácii otázok ústavný súd uvádza, že každý kandidát na

vymenovanie za sudcu musí mať reálnu možnosť pochopiť obsah a zameranie zistení NBÚ

a musí mať poskytnutý priestor utvoriť si na tieto zistenia názor a tento prezentovať

v následnej reakcii. Uvedené je možné zabezpečiť aj bez toho, aby došlo k zásahu do práv

tretích osôb alebo ohrozeniu zdroja informácií.

53. Ústavný súd na potrebu precíznejšej identifikácie dôvodov rozhodnutia súdnej rady

poukázal už aj v uznesení č. k. III. ÚS 135/2018 z 27. marca 2018, keď konštatoval, že

„[v] súvislosti s uznesením súdnej rady ako výsledkom hlasovania orgánu verejnej moci by

bolo vhodné, keby súdna rada precíznejšie identifikovala dôvody, z ktorých prijala svoje

uznesenie.“. Skutočnosť, že v uvedenej otázke dochádza k istému posunu už aj pri

rozhodovaní samotnej súdnej rady, odôvodňuje aj znenie jej zápisnice z 11. zasadnutia

z 13. júla 2020 (uznesenie súdnej rady č. 187/2020), kde sa súdna rada prihlásila k určitému

vyššiemu štandardu odôvodňovania svojich rozhodnutí.

54. Ústavný súd teda v sumáre konštatuje, že súdna rada vo veci do všetkých dôsledkov

nezabezpečila objektivitu svojho postupu a rozhodovania, čím zasiahla do základného práva

sťažovateľky zaručeného čl. 30 ods. 4 ústavy, a to bez ohľadu na to, v akej miere tento postup

prebiehal v právne neformalizovanom rámci. Neuplatnila tak dôsledne svoje právomoci

reálne ochrániť základné právo sťažovateľky na nediskriminačnom základe, a nenaplnila tak

v ňou vedenom procese požadované minimálne pravidlá, ktoré je možné považovať

za akceptovateľný štandard pre dosiahnutie nearbitrárnosti rozhodnutí súdnej rady (m. m.

III. ÚS 135/2018, m. m. III. ÚS 561/2014). Rozšírením pôsobnosti NBÚ na fázu rozhodovania

v procese (tajné hlasovanie) došlo podľa názoru ústavného súdu aj k vybočeniu z ústavného

a zákonného rámca kompetencií súdnej rady...»

IV. Ako ďalej?

55. Aj napriek tomu, že pôvodne predložený koncept rozhodnutia v časti odôvodnenia

nezískal väčšinu, považujem posun doktríny v tejto súvislosti za jednu z mnohých výziev do

budúcna. Ústavný súd by mal mať ambíciu posunúť doktrínu aj vo vzťahu k názoru

v rozhodnutí č. k. I. ÚS 396/2016 z 21. novembra 2019 (bod 10), podľa ktorého „... Podľa

mienky ústavného súdu tak nemohlo postupom súdnej rady a napadnutým rozhodnutím dôjsť

k porušeniu práva sťažovateľky na prístup k verejnej funkcii za rovnakých podmienok podľa

čl. 30 ods. 4 ústavy alebo práva na súdnu a inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 ústavy či

práva podľa čl. 25 písm. c) paktu, a to ani vtedy, ak napadnuté rozhodnutie je stručné a nie

je bližšie odôvodnené.“ (zvýraznené autorom, pozn.). Novým prístupom by ústavný súd mal

namiesto názoru „a to ani vtedy, ak napadnuté rozhodnutie... nie je bližšie odôvodnené“

presadzovať jasné a nediskriminačné dôvody. 12

56. Rovnako je v tejto súvislosti dôležité aj budovanie akejsi stabilizovanej judikatúry,

s ktorou by sa mohli oboznámiť aj budúci potenciálni kandidáti na pozície sudcov. Je v súlade

s požiadavkou transparentnosti, keď sú vopred a verejne vymedzené kritériá, ktoré musia

uchádzači spĺňať. Eliminuje sa tým prekvapivosť rozhodnutí a posilňuje sa tým právna istota.

Otázku potreby odôvodňovať rozhodnutia súdnej rady v rámci právnej vedy otvára aj Ján

Drgonec v záujme potreby ich transparentnosti. Odkazuje na Chartu ľudských práv Európskej

únie (v rámci nej na právo na dobrú správu vecí verejných), ktorej vplyv označuje

za presahujúci úniové právo, pričom uvádza: „V zásade možno konštatovať, že sa rodí nové

ľudské právo, ktoré od verejnej moci vyžaduje riadne odôvodnenie umožňujúce moci verejnej

mienky kontrolovať uplatňovanie verejnej moci. Týmto právom sa mení podstata komunikácie

medzi verejnou mocou a jednotlivcom. Verejná mienka získava prostriedok na kontrolu

spôsobu, akým orgány verejnej moci uplatňujú zverenú právomoc, či verejné veci spravujú

v súlade s verejným záujmom a podľa právneho poriadku.“ (Drgonec, J. Ústava Slovenskej

republiky. Teória a prax. 2. prepracované a doplnené vydanie. Bratislava : C. H. Beck, 2019,

1792 s., str. 1687).

57. Aktuálne strohá doktrína ústavného súdu si bezpochyby zaslúži podstatne rozšíriť

a väčšinové rozhodnutie senátu ju len kozmeticky dopĺňa. Aj napriek tomu, že výsledkom

konania je nález konštatujúci porušenie práv sťažovateľky, je to práve súdna rada, ktorou by

sa aj ústavný súd ako inštitúcia mohol parciálne inšpirovať. Mám na mysli snahu o inovácie

a skvalitnenie procesov a ich výstupov, ktoré dlho ostali stáť bez zmeny. Verím, že aj toto

odlišné stanovisko prispeje k budúcim právnym úvahám ústavného súdu.

V Košiciach 6. októbra 2021

Peter Straka

sudca