Supreme Court reversed lower court ruling on EU fund reimbursement, upholding qualified expenditure criteria.

Sygn. akt V CSK 146/11

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 18 kwietnia 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Hubert Wrzeszcz (przewodniczący)

SSN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)

SSN Anna Owczarek

w sprawie z powództwa Województwa X.- Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W.

przeciwko Ośrodkowi Kształcenia i Doskonalenia Zawodowego "E." Spółce

z o.o. w W.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 18 kwietnia 2012 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Okręgowego

z dnia 23 marca 2010 r.,

1.

2. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie rozstrzygnięcia

zawartego w pkt I (pierwszym) i w tym zakresie apelację

oddala oraz w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach

postępowania apelacyjnego zawartego w pkt III

(trzecim) i zasądza od powoda na rzecz pozwanego

kwotę 2.700 (dwa tysiące siedemset) zł tytułem zwrotu

kosztów zastępstwa procesowego;

zasądza od powoda na rzecz pozwanego kwotę 6.100

(sześć tysięcy sto) zł tytułem zwrotu kosztów

postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Powód - Województwo X. - Urząd Pracy w W. domagał się od strony

pozwanej - Ośrodka Kształcenia i Doskonalenia Zawodowego „E.”-spółka z o.o.

(tzw. beneficjenta ostatecznego) zapłaty kwoty 67.488,05 zł, obejmujących zwrot

funduszy unijnych, nieprawidłowo –zdaniem powoda- wydatkowanych przez stronę

pozwaną w okresie realizacji przez nią wskazanego w pozwie projektu.

Sąd Rejonowy oddalił powództwo, dokonując następujących ustaleń

faktycznych.

Strony zawarły w dniu 27 czerwca 2005 r. umowę o finansowanie projektu pt.

Rozwój potencjału pracowników służby zdrowia. W umowie tej ustalono m.in. to,

,jakie wydatki strony pozwanej będą podlegać refundacji z funduszy unijnych.

Kwotę maksymalnej pomocy ustalono do wykorzystania przez beneficjenta

w okresie realizacji projektu w sierpniu 2005 r. (aneks nr 2 do umowy).

Sąd Rejonowy ustalił zakupy, jakich dokonała strona pozwana w związku

z realizacją projektu (10 pozycji włącznie z kosztami audytu). Udostępnianie

środków unijnych następowało transzami (ostatnia, czwarta transza wypłacona

została pozwanemu w marcu 2007 r.). Wypłat tych dokonywano po przedstawieniu

dokumentacji dotyczącej transzy poprzedniej. Podczas bieżącej kontroli powód

nie kwestionował zakupów i nie stwierdzał uchybień. W maju 2007 r. strona

powodowa dokonała kontroli prawidłowości realizacji projektu i zakwestionowała

poniesione przez pozwanego wydatki (8 ich rodzajów). Uznano, że strona pozwana

nie zachowała

zasad

nie dokumentowała

konkurencyjności

upublicznienia

i

równego

informacji

o

traktowania

zamówieniu

oferentów,

(ogłoszenia,

analiza rynku).Wprawdzie wydatki związane były z projektem, ale nie mogły

być objęte refundacją jako tzw. wydatki niekwalifikowane (podlegające zwrotowi).

Wniosek strony pozwanej o ponowne przeanalizowanie wskazanych wydatków nie

został uwzględniony i strona powodowa domagała się zwrotu wydatków

określonych w pozwie.

W ocenie Sądu Rejonowego, nie było podstaw do żądania zwrot u środków

unijnych w świetle § 7 umowy z 2005 r. Środki te wykorzystano zgodnie z celem,

a kwestionowana przez powoda cześć refundowanych wydatków miała charakter

wydatków kwalifikowanych w rozumieniu umowy. Jeżeli w § 13 umowy odesłano do

przepisów ustawy o zamówieniach publicznych (ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r.

o zamówieniach publicznych, Dz. U. nr 19, poz. 177, ze zm., cyt. dalej jako „ustawa

z dnia 29 stycznia 2004 r.”), nie znaczyło to, że nie miał zastosowania art. 4 pkt 8

tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w okresie wykonywania umowy z 2005 r.

Ustawa o zamówieniach publicznych z 2004 r. nie miała wówczas zastosowania do

zakupów nieprzekraczających wartości 6000 euro, a żaden z zakwestionowanych

wydatków nie przekraczał tej kwoty. Nie było też podstaw do zarzucenie

pozwanemu

dokonania

wydatków

w

sposób

nieoszczędny,

niecelowy

i nieefektywny (art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 1998 r. o finansach

publicznych, Dz.U z 2003 r., nr 15, poz. 148 ze zm., cyt. dalej jako „ustawa

z 1998 r.”). Dotyczy to także wydatków związanych z powierzeniem audytu

profesjonalnemu podmiotowi .Według przepisów zawartych w aktach unijnych,

najistotniejszym elementem kwalifikowania wydatków jest powiązanie ich z celem

realizowanego zadania, a tym zakresie powód nie formułował żadnych zastrzeżeń.

W wyniku apelacji strony powodowej Sąd Okręgowy zmienił zaskarżony

wyrok i zasądził od pozwanego dochodzoną kwotę (oddalił powództwo w zakresie

dotyczącym odsetek); Sąd odmiennie ocenił prawidłowo dokonane ustalenia

faktyczne Sądu pierwszej instancji. Według Sądu Okręgowego, § 13 umowy

wyrażał wolę stron stosowania art. 4 pkt 8 ustawy o zamówieniach publicznych

z 2004 r. także do zakupów niżej kwoty 6 000 euro, strony bowiem poddały się

w umowie

surowszym

wymaganiom

niż

przewidziane

w

tej

ustawie.

Pozwany zapoczątkował odpowiednie procedury zamówienia(w postaci trybu

zapytania o cenę) jedynie do niektórych wydatków (meble biurowe, sprzęt

komputerowy), ale nie stosował tych procedur w odniesieniu do innych wydatków.

Naruszył także kryteria przewidziane w art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia

26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Jeżeli weźmie się pod uwagę

obiektywne kryteria ceny przy dokonywaniu niektórych zakupów, a nie tylko

kryterium subiektywne (w postaci przekonania strony pozwanej), to należało

stwierdzić, iż sposób wydatkowania otrzymanych środków publicznych (unijnych)

nie był jednak oszczędny w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia

26 listopada 1998 r. Powołując się na odpowiednie przepisy prawa unijnego

i podkreślając kryteria służące do oceny wydatków jako tzw. kwalifikowanych, Sąd

Okręgowy wskazywał na to, że wydatki takie muszą być uzasadnione przez

odniesienie ich do warunków i celów pomocy. Wprawdzie nie kwestionowano

powiązania wydatków z celem zadania (projektu), jednakże przy ocenie ich

prawidłowości należy uwzględnić także inne jeszcze wymagania wskazane

w przepisach

unijnych.

W każdym

razie

pozwany

był

zobowiązany

do

przestrzegania warunków pomocy finansowej, określonej m.in. w umowie z 2005 r.

i takich warunków nie dochował. W tej sytuacji dokonane przez pozwanego

wydatki, określone w pozwie, nie mogły być uznane za kwalifikowane i podlegają

zwrotowi (§ 7 umowy). Bieżąca kontrola wydatków nie była wiążąca i definitywna

dla powoda, mogła ona nastąpić także w okresie późniejszym po wypłaceniu

pozwanemu odpowiednich transz zgodnie z umową.

W skardze kasacyjnej pozwanego pod noszono zarzut naruszenia art. 328

§ 2 k.p.c. oraz zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 65 k.c.,

art. 56 k.c., art. 3531 k.c. w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r.prawo zamówień publicznych, art. 20 Konstytucji w zw. z art. 3531 k.c. Skarżący

wnosił

o

uchylenie

zaskarżonego

wyroku

i

przekazanie

sprawy Sądowi

Okręgowemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego

wyroku i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. Z punktu widzenia przyjętej przez Sąd Okręgowy koncepcji rozstrzygnięcia

nie można twierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada

wymaganiom formalnym przewidzianym w art. 328 § 2 k.p.c. Zdecydowanie

wadliwie został sformułowany drugi zarzut kasacyjny , który umotywowano ogólnym

stwierdzeniem, iż wykładnia podanych wcześniej przepisów i postanowień umowy

była błędna i wyrażała się ” w bezpodstawnym pominięciu w sprawie powołanych

przepisów umownych”. Wadliwie podniesiony zarzut nie może być, oczywiście,

brany pod uwagę w postępowaniu kasacyjnym.

Nie ma wątpliwości, że spór między stronami o zasadność zwrotu środków

unijnych, uzyskanych przez pozwanego na podstawie umowy z 2005 r., należy

do drogi sądowej (zob. ostatnio np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2011 r.,

II CSK 520/10, nie publ.).

2. W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie ma zarzut naruszenia

art. 65 § 2. Pojawiła się przede wszystkim kwestia, jak należało rozumieć treść § 13

umowy z dnia 27 czerwca 2005 r., w którym strony stwierdziły, że beneficjent

(pozwany) – wydając fundusze unijne - „zobowiązuje się do stosowania przepisów

o zamówieniach publicznych”. Czas zawarcia umowy może wskazywać na to,

że strony miały na względzie przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r.

o zamówieniach publicznych (Dz. U. nr 116, poz. 1206 ze zm.). Zgodnie z art. 4

pkt 8 tej ustawy, jej postanowienia nie miały zastosowania do „zamówień

i konkursów, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości

kwoty 6 000

euro”. Z ustaleń faktycznych wynika, że żadna kategoria

kwestionowanych przez powoda wydatków nie przekroczyła tej kwoty.

Nie można akceptować stanowiska Sądu Okręgowego, że wolą stron

umowy, ujawnioną w jej § 13, było stosowanie postanowień ustawy z dnia

29 stycznia 2004 r., także w odniesieniu do zakupów poniżej wspomnianej kwoty

6 000 euro. Treść innych postanowień umowy z 2005 r., a także sam cel zawartej

umowy i inne szczególne powody nie przemawiają za wykładnią § 13 umowy

przyjętą przez Sąd Okręgowy. W pierwotnej wersji § 5 pkt 9 umowy, a następnie

w jej wersji przyjętej w aneksie nr 1 z dnia 27 czerwca 2005 r. (§ 5 pkt 10) wyraźnie

stwierdzono, że „gdy beneficjent (pozwany) jest zobowiązany do zastosowania

przepisów o zamówieniach publicznych, wydatki są kwalifikowane ,jeżeli zostaną

poniesione zgodnie z tymi przepisami”. Formuła taka wyraźnie wskazuje na to,

że nie w każdym przypadku będą miały zastosowanie ”przepisy o zamówieniach

publicznych”. Ponadto treść § 13 umowy stanowi dość powszechnie używaną

w praktyce kontraktowej tzw. ogólną klauzulę odsyłającą do stosowania przepisów

odpowiednich aktów prawnych w związku z wykonywaniem postanowień określonej

umowy. W rozpoznanej sprawie takie odesłanie można tłumaczyć tym, że zgodnie

z obowiązującą w okresie trwania stosunku umownego regułą, iż środki unijne były

„środkami publicznymi” w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 26 listopada

1998 r. o finansach publicznych i z w związku z tym ich wydatkowanie powinno

być poddane ogólnym zasadom przewidzianym w przepisach o zamówieniach

publicznych. Modyfikacje takich zasad (o charakterze restrykcyjnym lub liberalnym)

powinny być wyraźnie ujęte w postanowieniach umowy odsyłających do

omawianych przepisów.

Należy zatem podzielić stanowisko skarżącego, że naruszone zostały

przepisy art. 65 § 2 k.c. w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych, w brzmieniu z okresu trwania stosunku umownego

miedzy stronami.

Przy założeniu, że w § 13 umowy odesłano do ogólnych reguł ustawy z dnia

29 stycznia 2004 r. bez żadnych ich modyfikacji (zwłaszcza w sensie

restryktywnym) i że miał zastosowanie art. 4 pkt 8 tej ustawy, pojawia się kwestia

poszukiwania odpowiednich kryteriów weryfikacji tego, czy partner umowy

(beneficjent)

”wykorzystał

z przeznaczeniem,

bez

całość

zachowania

lub

cześć

dofinansowania

obowiązujących

procedur

niezgodnie

lub

pobrał

je nienależnie lub w nadmiernej wysokości „(§ 7 pkt 1 umowy z 2005 r.).

Chodzi o kategorię tzw. środków kwalifikowanych (niepodlegających zwrotowi)

i niekwalifikowanych (zwrotnych; § 1 pkt 1; § 2 pkt 5 umowy). Wspomniana ocena

ma odnosić się do wydatków strony pozwanej, wyszczególnionych w uzasadnieniu

zaskarżonego wyroku, przy czym w żadnym przypadku nie przekroczono kwoty

6 000 euro.

Kryteriów

oceny

wydatków

beneficjenta

(jako

kwalifikowane

lub

niekwalifikowane) należy poszukiwać przede wszystkim w treści postanowień

umowy z 2005 r. i w przepisach odpowiednich aktów prawnych, w tym - w art. 28

ust. 3. Zgodnie z § 5 pkt 10 (aneks nr 1 do umowy), rozliczeniu w ramach projektu

podlegają jedynie wydatki kwalifikowane, które zostały poniesione w zakresie

realizacji projektu i nie wcześniej niż w dniu złożenia wniosku przez beneficjenta

o przyznanie środków unijnych (§ 2 ust. 1 umowy). Z postanowień tych wynika,

że cechę wydatków kwalifikowanych miały takie z nich, które poniesione zostały

w celu realizacji finansowanego projektu(związek funkcjonalny z projektem),

w czasie realizacji projektu(związek czasowy z projektem; § 5 pkt 10 umowy)

i jednocześnie

charakteryzowały

je

celowość,

oszczędność i

efektywność

(aspekt ekonomiczny wydatków; art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r.;

art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz. U.

nr 249, poz. 2104 ze zm.).

Sąd Rejonowy analizował materiał dowodowy w tym zakresie i doszedł do

trafnego wniosku, że wszystkie wspomniane kryteria weryfikacyjne zostały

spełnione przez beneficjenta ostatecznego (stronę pozwaną). Przekonywająco

wskazał, że pozwany nie dokonywał wydatków nierzetelnie, w sposób rozrzutny,

nieefektywny, a jednocześnie prowadził właściwą dokumentację wszystkich

wydatków objętych sporem. Analizując szeroko postanowienia aktów unijnych

wskazanych w § 2 umowy, trafnie podkreślił, że jednym z istotnych elementów

oceny tzw. wydatków kwalifikowanych w rozumieniu umowy jest ”powiązanie

wydatków z celem zadania (projektu)”. Z ustaleń faktycznych wynika, że cel taki

został ostatecznie osiągnięty. W tej sytuacji nie można postawić pozwanemu

(beneficjentowi) zarzutu niedochowania warunków finansowej pomocy z funduszu

unijnych w rozumieniu umowy z 2005 r.

Nieuzasadniony okazał się natomiast zarzut dotyczący form i czasu kontroli

wykonywania umowy z 2005 r. w zakresie wydatkowania środków unijnych.

Sądy meriti nie wspomniały o tym, że umowa ta została zawarta w ramach

ogólnego reżimu dystrybucji środków unijnych z Europejskiego Funduszu

Społecznego, przewidzianego w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym

Planie Rozwoju (Dz. U. nr 116, poz. 1206 ze zm.; cyt. dalej jako „ustawa o NPR”).

Uprawnienia kontrolne wobec beneficjenta ostatecznego(pozwanego) może

sprawować zarówno jej kontrahent (powód, instytucja wdrażająca; por. § 10 i 18

umowy), jak i inne podmioty niebędące kontrahentami (§10 umowy, art. 50 ustawy

o NPR). Użyte w § 10 sformułowanie („w zakresie prawidłowości realizacji

projektu”) oznacza możliwość uruchomienia

kontroli nie

tylko

w okresie

wykonywania umowy (np. w okresie wypłaty transz środków unijnych, kontrola

wewnętrzna, kontraktowa), ale także - po sfinalizowaniu projektu (kontrola

zewnętrzna pozakontraktowa). Zagadnienie to nie miało jednak znaczenia dla

rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego.

W

przedstawionych

względów

Sąd

Najwyższy

uchylił

zaskarżony

wyrok w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt I i w tym zakresie oddalił

apelację

strony

powodowej

oraz

w

zakresie

orzeczenia

o

kosztach

postępowania apelacyjnego, zawartego w pkt III tego wyroku (art. 398 15 k.p.c.

Ponadto rozstrzygnięto o kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu

apelacyjnym i o kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 1 i 2 wyroku).