Supreme Court dismisses appeal, ruling municipal liability for eviction damages applies under tort law.

Sygn. akt V CK 280/05

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 26 października 2005 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Hubert Wrzeszcz (przewodniczący)

SSN Zbigniew Strus (sprawozdawca)

SSN Maria Grzelka

w sprawie z powództwa Spółdzielni Mieszkaniowej "P.(…)" w W.

przeciwko Gminie W.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 26 października 2005 r., kasacji

strony pozwanej od wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia 17 listopada 2004 r., sygn.

akt II Ca (…),

uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi Okręgowemu w W. do

ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach procesu w postępowaniu

kasacyjnym.

Uzasadnienie

Powódka domagała się zasądzenia od Gminy Miasta W. 28.389,91 zł

z odsetkami od 21 lipca 2001 r. oraz kosztami procesu. Wskazała w pozwie, iż wyrokiem

z 21 kwietnia 1998 r., sygn. I C (…) Sąd Rejonowy orzekł eksmisję A. Z. z lokalu

Spółdzielni i przyznał prawo do lokalu socjalnego. Komornik nie wykonał wyroku ze

względu na brak lokalu nadającego się do zamieszkania przez dłużniczkę i jej liczną

rodzinę. Dłużniczka przebywając w mieszkaniu dotychczasowym nie płaciła żadnych

kosztów pobytu, dlatego jej zadłużenie wobec Spółdzielni w okresie od 1 stycznia 1999

r. do 31 grudnia 2001 r. wyniosło 28.389,91 zł. Niewykonanie zobowiązania

dostarczenia lokalu socjalnego przez Gminę naraziło właściciela na szkodę, równą

dochodzonej sumie.

Gmina wnosiła o oddalenie powództwa i podniosła zarzut, że przepisy ustawy z 2

lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509)

obowiązujące do 11 lipca 2001 r. nie nakładały na nią obowiązku odszkodowawczego.

Od chwili wejścia w życie ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów ,

mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733)

przepis art. 18 ust. 4 tej ustawy nakłada na gminę obowiązek wyrównania właścicielowi

różnicy między świadczeniem, które mógłby otrzymać z tytułu najmu a odszkodowaniem

płaconym przez byłego lokatora jeżeli nadal zajmuje lokal. Spółdzielnia mieszkaniowa

nie może jednak (art. 28 ust. 1 do 31 grudnia 2004 r.) ustalać czynszu w wysokości

przekraczającej koszty eksploatacji i remontów.

Sąd Rejonowy zasądził żądaną kwotę (różnicując odsetki i orzekając o kosztach

procesu) przyjmując jako podstawę prawną odpowiedzialności art. 471 k.c. Powołał

uchwałę z 28 marca 1996 r., III CZP 18/96, OSNC 1996/5/74, OSNC 1996/5/74 oraz

wskazał, że ciężar wykazania przesłanek zwalniających od odpowiedzialności za

niewykonanie zobowiązania obciąża dłużnika.

Sąd Okręgowy wyrokiem z 17 listopada 2004 r. oddalił apelację strony pozwanej.

Pozwana w kasacji przytoczyła naruszenie przepisów art. 471 k.c. przez jego

niewłaściwe zastosowanie i wnosiła o zmianę wyroku i oddalenie powództwa. Podniosła

zarzut , iż orzeczenie eksmisji nie rodzi zobowiązania gminy a przepis art. 18 ust. 4 ma

charakter legis specialis i wyłącza stosowanie art. 471 k.c.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skutki niedostarczenia przez gminę lokalu socjalnego mimo przyznania osobie

eksmitowanej takiego uprawnienia, wyjaśniała wspomniana uchwała Sądu Najwyższego

z 28 marca 1996 r. Stwierdzono w niej, że wynajmujący może wystąpić przeciwko

gminie o wynagrodzenie szkody, jaką poniósł przez to, że orzeczenie nakazujące

opróżnienie lokalu nie może być wykonane z powodu niezapewnienia najemcy przez

gminę lokalu socjalnego. Sąd Najwyższy nie rozstrzygał jednak o charakterze normy

zobowiązującej gminę ani podstawy prawnej roszczeń wynajmującego.

W ocenie składu Sądu Najwyższego rozpoznającego kasację obowiązek

ustawowy gminy dostarczania lokali socjalnych ma charakter publicznoprawny,

a pierwotnym jego źródłem są normy konstytucyjne, której art. 75 ust. 1 zawiera nakaz

adresowany do władz publicznych, prowadzenia „polityki sprzyjającej zaspokojeniu

potrzeb mieszkaniowych obywateli" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 kwietnia

2005 r., K 42/02, OTK-A 2005/4/38), aby w ten sposób przeciwdziałać bezdomności,

jako stanowi naruszającemu godność człowieka, należącą do jego podstawowych praw.

Należy dodać, że obowiązek organów władzy publicznej w tym zakresie jest oraz był w

okresie objętym sporem, przedmiotem regulacji zawartej w kilku aktach (np. art. 1046 §

11 k.p.c., art. 10a pkt 5 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r.). Art. 75 Konstytucji

zawiera tzw. normy programowe, z których nie wynikają bezpośrednio prawa

podmiotowe (por. ilustrowane poglądami doktryny uzasadnienie wyroku Trybunału

Konstytucyjnego z 1 lutego 2005 r., U 14/02, TK-A 2005/2/12). Możliwość

wyprowadzenia roszczenia z omawianego przepisu Konstytucji pojawia się w końcowej

części art. 75 ust. 1, nie odnosi się to jednak do okoliczności faktycznych rozpoznawanej

sprawy. Nie ma zatem podstaw pogląd prawny przyjmujący, w okresie przed 1 stycznia

2002 r., powstanie stosunku zobowiązaniowego o charakterze cywilnoprawnym (art. 353

k.c.), miedzy spółdzielnią a gminą obciążoną dostarczeniem lokalu socjalnego, na

podstawie wyroku sądu orzekającego o prawie eksmitowanej osoby do lokalu

socjalnego.

Skład orzekający podziela natomiast zapatrywanie znajdujące wyraz w uchwale

III CZP 18/96, iż niewykonanie przez gminę jej obowiązku staje się źródłem roszczenia

odszkodowawczego wynajmującego (właściciela), z tym zastrzeżeniem, że jego

podstawę stanowił przepis art. 4201 k.c. Ze względu na wyrządzenie szkody w okresie

po wejściu w życie Konstytucji rodzi się pytanie o przesłanki odpowiedzialności, w

szczególności: winę, czy niezgodność z prawem. Sąd Najwyższy w wyroku z 20

listopada 2002 r. sygn. V CKN 1305/00 (niepubl.) opowiedział się stanowczo za drugą

ewentualnością i uznał, że stosując art. 4201 k.c. należy ustalać w postępowaniu organu

władzy przesłankę niezgodności z prawem. Zapatrywania tego nie podziela skład

orzekający w rozpoznawanej sprawie, uznając, że art. 77 ust. 1 Konstytucji odnosi się

do działań tzw. władczych, tymczasem dostarczanie lokali socjalnych należy do sfery

dystrybucyjnej administracji samorządowej i w takim wypadku nie ma podstaw do

stosowania art. 77 ust. 1 Konstytucji, natomiast przesłanki odpowiedzialności gminy

należy ustalać zgodnie z regułami przyjętymi w uchwale całej Izby Cywilnej SN z 15

lutego 1971 r., III CZP 33/70, OSNC 1971/4/59 ustalającej wytyczne (wówczas) wymiaru

sprawiedliwości i praktyki sądowej w sprawie odpowiedzialności Skarbu Państwa oraz

państwowych

osób

prawnych

za

szkody

wyrządzone

przez

funkcjonariuszy

państwowych.

Drugim zagadnieniem występującym w sprawie jest dopuszczalność stosowania

art. 18 ust. 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym

zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (jednolity tekst Dz.U.05.31.266). Zakres

obowiązku odszkodowawczego gminy na podstawie tego przepisu wyjaśnił Sąd

Najwyższy w uchwale z 16 kwietnia 2003 r., III CZP 22/03, OSNC 2004/2/19, którą

podziela w zupełności skład orzekający. W uzasadnieniu powoływanego wyżej wyroku z

20 listopada 2002 r. V CKN 1305/00 trafnie stwierdzono, że przyznanie w wyroku

orzekającym eksmisję prawa do lokalu socjalnego nie oznacza zwolnienia osoby

eksmitowanej z obowiązku uiszczania odszkodowania za zajmowanie lokalu do czasu

uzyskania lokalu socjalnego. Jeżeli Aleksandra Zubkowska nie spełniała swego

obowiązku (nawet z przyczyn usprawiedliwionych), brak podstaw do uznania, że jej dług

przeszedł na gminę na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów /.../.

Poza tym, stosowanie normy zawartej w powołanym wyżej przepisie do szkody

powstałej i wymagalnej przed 1 stycznia 2002 r. wymagałoby uznania wstecznego

działania art. 18 ust. 4. W tej kwestii skarżąca wskazuje art. 27 ust. 1 ustawy, którego

treść prima facie sugeruje wsteczne działanie całej ustawy - skoro przepis stanowi,

że ustawa /.../ znajduje również zastosowanie do stosunków prawnych powstałych przed

dniem jej wejścia w życie, a wyłączenie retroakcji dotyczy tylko art. 5. Prawidłowa

wykładnia wymaga jednak uwzględnienia art. 40 ustawy o ochronie lokatorów /.../

dzielącego chwilę wejścia w życie ustawy na dwie części objęte art. 18 ust. 4 oraz art.

32, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. i pozostałymi przepisami

wchodzącymi w życie z chwilą ogłoszenia tj. 10 lipca 2001 r. Wprawdzie chwila wejścia

w życie aktu normatywnego nie utożsamia się z zakresem jego mocy obowiązującej ale

wykładnia logiczna wyłącza możliwość ustalenia znaczenia wskazanych przepisów jako

stwierdzających, że w określonym przedziale czasu (od ogłoszenia do 1 stycznia 2002

r.) nie obowiązywały one ale miały zastosowanie do zdarzeń z tego okresu. Jeszcze

mniej zrozumiała byłaby próba wyjaśnienia, że art. 18 ust. 4 obejmuje swą mocą

przyszłość (zasada bezpośredniego stosowania) oraz przeszłość sprzed ogłoszenia

ustawy (retroakcja). Ponieważ nie ma podstaw do ustalenia takiej woli ustawodawcy,

dlatego należy przyjąć, że art. 18 ust. 4 ustawy reguluje skutki zdarzeń, które nastąpiły

od chwili jego wejścia w życie. Podobne (z zastrzeżeniem, że rozstrzygnięcie dotyczyło

retroakcji odmiennego

aktu

prawnego,

tj.

wyroku

Trybunału

Konstytucyjnego)

stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale z 3 lipca 2003 r., III CZP 45/03, OSNC

2004/9/136.

Granice czasowe przedmiotu sprawy zwalniają Sąd Najwyższy od rozważań, czy

od chwili wejścia w życie art. 18 ust. 4 stan prawny wynikający ze szczególnego

unormowania usprawiedliwia odpowiedzialność kontraktową, natomiast nie można

odmówić zasadności kasacji zarzucającej naruszenie art. 471 k.c. przez jego

zastosowanie

do

reżimu

odpowiedzialności

deliktowej

jednostki

samorządu

terytorialnego.

Z tych przyczyn Sąd Najwyższy na podstawie art. 393 13 § 1 k.p.c., w brzmieniu

obowiązującym do 6 lutego 2005 r. orzekł jak w sentencji wyroku.