Supreme Court dismisses claim for restitution of planning fee lacking legal basis but rejects right of protection.

Kaupunki ja rakennusyhtiö sekä eräät muut yhtiöt olivat tehneet sopimuksen, jonka mukaan kaupunki laati yhtiöiden omistamien kiinteistöjen alueelle sopimuksen mukaisen asemakaavan muutoksen. Yhtiöiden tuli suorittaa kaupungille maksu, jonka perusteena oli rakennusoikeuden lisäyksen tuottama alueen arvonnousu.

Ään.

Korkein oikeus katsoi, että maksulta oli puuttunut laillinen peruste. Rakennusyhtiön konkurssipesän esittämälle maksun palauttamisvaateelle ei ollut kuitenkaan Korkeimman oikeuden perusteluista ilmenevistä syistä perusteltua antaa oikeussuojaa.

ASIAN KÄSITTELY ALEMMISSA OIKEUKSISSA

Kummila Oy:n konkurssipesän kanne Riihimäen käräjäoikeudessa Riihimäen kaupunkia vastaan

Kummila Oy ja sen omistuksessa olleet Kiinteistö Oy Ratavahti ja Asunto Oy Matinvahti olivat 11.1.1990 tehneet Riihimäen kaupungin kanssa kirjallisen sopimuksen, jossa kaupunki sitoutui laatimaan III kaupunginosan Koivistonmäen korttelin Ratavahti-nimisen osan alueelle asemakaavan muutoksen ja yhtiöt sitoutuivat suorittamaan kaupungille asemakaavan muutosalueeseen liittyvän kaupunkiympäristön parantamisesta korvaukseksi 805 600 markkaa. Kummila Oy oli suorittanut korvauksen 15.10.1990. Yhtiö oli asetettu konkurssiin 21.2.1994. Yhtiön konkurssipesä katsoi, että kaupungilla oli oikeus pitää saamastaan korvauksesta vain kohtuullisena palkkiona tarvittavien karttojen laatimisesta ja kuulutusten julkaisemisesta sanomalehdissä aiheutuneista kustannuksista 5 600 markkaa, minkä vuoksi kaupunki oli velvollinen palauttamaan konkurssipesälle 800 000 markkaa.

Konkurssipesä vaati, että kaupunki velvoitetaan suorittamaan sille ensisijaisesti perusteettoman edun palautuksena ja toissijaisesti sopimuksen pätemättömyyden ja kohtuuttomuuden perusteella 800 000 markkaa 13 prosentin korkoineen haasteen tiedoksiantopäivästä lukien.

Perusteeton etu

Sopimuksen pätemättömyys ja kohtuuttomuus

Kummila Oy:n suoritus ei ollut ollut vapaaehtoinen. Kaupunki oli tosiasiallisesti kaavoitusmonopoliinsa vedoten painostanut yhtiön suorittamaan sille lakiin perustumatonta kaavoitusmaksua. Ilman sopimuksen muotoon puettua lainvastaista maksua asemakaavaa ei olisi muutettu. Tämän vuoksi kaupungin menettely oli ollut varallisuusoikeudellisista oikeustoimista annetun lain (oikeustoimilaki) 33 §:n tarkoittamalla tavalla kunnianvastaista ja arvotonta.

Kaavoitussopimukseen otettu lainvastainen maksuehto oli oikeustoimilain 36 §:n nojalla myös kohtuuton. Kaupunki oli kaavoitusmonopolinsa nojalla pystynyt sanelemaan kaavoitussopimuksen ehdot. Sopimuksen muotoon puettu kohtuuton maksuehto oli tosiasiallisesti ollut lain säännösten kiertämistä. Koska lain sallima maksu olisi ollut vain muutama tuhat markkaa, maksuehto oli kohtuuton ja sen soveltaminen oli johtanut kohtuuttomuuteen.

Vastaus

Käräjäoikeuden tuomio 30.12.1996

Perusteeton etu

Eduskunnan oikeusasiamiehen 30.3.1994 antamassa päätöksessä nro 777/2/93, johon konkurssipesä oli kanteessaan myös viitannut, oli kysymyksessä tilanne, jossa kunta oli ilman nimenomaista sopimusta perinyt maksuja eräistä kaavoitustoimen palveluista kuten esimerkiksi rakennuskaavan muutoksen käsittelystä. Koska maksujen periminen ei ollut perustunut sopimukseen, päätös ei soveltunut ratkaisun perustaksi tässä jutussa.

Rakennuslain 41 §:ssä ei lausuttu kaavoitussopimuksista ja niihin perustuvista kaavoitusarvomaksuista. Eduskunnan oikeusasiamies oli 22.1.1993 antamassaan ratkaisussa nro 656/4/91 katsonut, että kaavoitussopimukset olivat sinänsä laillisia yksityisoikeudellisia sopimuksia. Kysymys siitä, oliko kunta oikeutettu asettamaan kaavoitussopimuksen asemakaavan muuttamisen edellytykseksi, riippui siitä, oliko kaupungille syntynyt rakennuslain 33 ja 127 §:n mukaan velvollisuus asemakaavan muuttamiseen. Mikäli näin oli, kunta ei ollut oikeutettu vaatimaan tämän lainmukaisen velvollisuutensa täyttämisestä muita kuin lakiin perustuvia korvauksia.

Asianosaiset olivat yksimielisiä siitä, ettei kaupungilla ollut ollut rakennuslakiin perustuvaa velvollisuutta asemakaavan muuttamiseen. Kaavoitussopimukset tai laajemmassa mielessä niin sanotut maankäyttösopimukset olivat sopimuksen tekoaikaan vuonna 1990 olleet varsin yleisiä ja kaavoitusarvomaksuksi oli niissä lähes säännönmukaisesti sovittu 40 prosenttia rakennusoikeuden lisääntymisen tuottamasta laskennallisesta arvonnoususta, kuten tämänkin sopimuksen kohdan 2 maksuehdossa oli tehty. Sopimuksessa olleen maksuehdon väitettyyn lainvastaisuuteen oli vedottu vasta yli kuuden vuoden kuluttua sopimuksen tekemisestä.

Perusteeton hyöty

Käräjäoikeus katsoi, että kysymyksessä olevaa sopimusta oli tarkasteltava kokonaisuutena. Koska myös yhtiö oli hyötynyt sopimuksesta omistamiensa tonttien rakennusoikeuden lisääntymisenä, kaupungin ei ollut katsottava saaneen yksipuolista perusteetonta etua sopimuksesta. Siitä, että rakennusliikettä harjoittanut Kummila Oy ei mahdollisesti ollut saanut sopimuksesta hyötyä odottamaansa määrää huolimatta rakennusoikeuden huomattavasta lisääntymisestä, riski jäi sen kannettavaksi, koska hyödyn saamatta jääminen ei ollut johtunut kaupungista, vaan taloudellisten suhdanteiden muuttumisesta. Kaupunki ei ollut saanut sopimuksesta perusteetonta etua senkään vuoksi, että sopimuksen kohdan 2 sanamuodon mukaisesti ainakin osa kaupungin saamasta korvauksesta oli käytetty kaupunkiympäristön parantamiseen.

Sopimuksen pätemättömyys ja kohtuuttomuus

Näillä perusteilla käräjäoikeus katsoi, ettei sopimusta ollut tehty sellaisissa olosuhteissa, että niistä tietoisen olisi ollut kunnianvastaista ja arvotonta vedota sopimuksen kohdassa 2 tarkoitettuun sopimusehtoon. Ehdon osalta ei ollut näytetty, että sovittu korvaus olisi ollut yhtiön sopimuksesta saamaan hyötyyn nähden tai muutoinkaan kohtuuton. Sitävastoin oli näytetty, että sovittu korvaus oli suuruusluokaltaan vastannut sopimusaikana muissa kunnissa tehdyissä kaavoitussopimuksissa sovittuja korvauksia.

Käräjäoikeus hylkäsi kanteen.

Kouvolan hovioikeuden tuomio 3.12.1997

Näillä ja muutoin käräjäoikeuden tuomiossa kerrotuilla perusteilla hovioikeus ei muuttanut käräjäoikeuden tuomion lopputulosta.

Eri mieltä olleen jäsenen lausunto

Hovioikeudenneuvos Kurri: Kummila Oy:n konkurssipesä on 15.8.1996 vireille panemallaan käräjäoikeuden tuomiossa selostetulla kanteellaan vaatinut Riihimäen kaupungin velvoittamista suorittamaan takaisin 800 000 markkaa 805 600 markan korvauksesta, jonka Kummila Oy oli 15.10.1990 maksanut kaupungille niiden kesken 11.9.1990 tehdyn asemakaavan muuttamista koskevan sopimuksen perusteella korvauksena "asemakaavan muutosalueeseen liittyvän kaupunkiympäristön parantamisesta".

Keskeisenä perusteena palautusvaatimukselle on väite korvauksen lainvastaisuudesta palautettavaksi vaadituilta osin. Tältä osin kanneperusteet vastaavat käräjäoikeuden tuomiossa mainitun Korkeimman hallinto-oikeuden vuonna 1995 antamaa ratkaisua (KHO 1995 A 31). Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan kaupungin ja maanomistajan sopimukset, joilla muutkin kuin rakennuslain 41 §:ssä tarkoitetut kustannukset asemakaavan laatimisesta tai muuttamisesta jaetaan sopijapuolten kesken, eivät sinänsä ole lainvastaisia. Julkisen vallan rakennuslaissa säännellyn käytön edellytykseksi ei kuitenkaan laillisesti voida asettaa sopimuksen tekemistä laissa säädettyä laajemmasta maksuvelvollisuudesta. Tällaisena pidettiin ratkaisussa sitoumuksen tekemistä kaavoitusmaksuksi kutsutun korvauksen suorittamisesta asemakaavan maanomistajalle tuottamasta arvonnoususta.

Tässä asiassa on sovittu korvaus kytketty asemakaavan muutoksen toteuttamiseen liittyviin muihin kuin rakennuslain 41 §:n tarkoittamiin kustannuksiin. Kaupunki on myös suorittanut tällaisia töitä, joiden voitaisiin katsoa olevan sopimuksen tarkoittamia kaupunkiympäristön parannustöitä. Toisaalta korvaus on määritelty kaavamaisesti asemakaavan muutoksen maanomistajalle tuottaman arvonnousun perusteella. Sopimuksessa ei myöskään ole määritelty, mitä parannustöitä ja milloin kaupunki on velvollinen suorittamaan ja mitkä ovat tällaiset asemakaavan toteuttamiseen liittyvät kustannukset. Korvauksen peruste on epäselvä. Siten korvausta voidaan, toisin kuin käräjäoikeus on katsonut, pitää myös Korkeimman hallinto-oikeuden mainitussa ratkaisussa tarkoitetunlaisena sitoumuksena laissa säädettyä laajemmasta maksuvelvollisuudesta.

Mitä tulee kanteen pätemättömyys- ja kohtuuttomuusperusteisiin, niin Kummila Oy ei sopimusta tehtäessä yrityksenä ole ollut lopullisen maksajan asemassa. Se on katsonut voivansa maksaa korvauksen taloudellisesti kannattavasti. Tästä syystä ja muutoin käräjäoikeuden mainitsemilla perusteilla en pidä sopimusta pätemättömänä tai kohtuuttomana.

Edellä mainituilla perusteilla päädyn samaan lopputulokseen kuin hovioikeuden enemmistö.

MUUTOKSENHAKU KORKEIMMASSA OIKEUDESSA

Kummila Oy:n konkurssipesälle myönnettiin valituslupa.

Valituksessaan konkurssipesä vaati, että alempien oikeuksien ratkaisut kumotaan ja kaupunki velvoitetaan suorittamaan konkurssipesälle ensisijaisesti perusteettoman edun palautuksena ja toissijaisesti asemakaavan muuttamista koskeneen sopimuksen pätemättömyyden ja kohtuuttomuuden perusteella 800 000 markkaa korkoineen.

Riihimäen kaupunki antoi vastauksen ja vaati valituksen hylkäämistä.

KORKEIMMAN OIKEUDEN RATKAISU 23.12.1999

Perustelut

Riihimäen kaupunki, Kiinteistö Oy Ratavahti, Asunto Oy Matinvahti ja Kummila Oy ovat 11.1.1990 allekirjoittaneet sopimuksen, jonka mukaan kaupunki laati Riihimäen kaupungin 3. kaupunginosan Koivistonmäen korttelin Ratavahti-nimisen osan alueelle asemakaavan muutoksen. Yhtiöiden tuli sopimuksen 2. kohdan mukaan suorittaa kaupungille asemakaavan muutosalueeseen liittyvän kaupunkiympäristön parantamisesta 805 600 markkaa. Kaupunki on muuttanut sopimuksen mukaisesti asemakaavaa ja Kummila Oy on suorittanut maksun 15.10.1990. Yhtiö on 21.2.1994 asetettu konkurssiin.

Kaupungin yhtiölle 19.9.1990 toimittaman laskun mukaan kysymyksessä oli edellä mainitun sopimuksen mukainen maksu asemakaavan muuttamisesta. Maksu on perustunut laskelmaan, jonka mukaan alueen rakennusoikeus oli lisääntynyt 3 160 kerrosneliömetristä 5 740 kerrosneliömetriin, minkä vuoksi asianomaisten tonttien arvo oli noussut 2 014 000 markalla. Maksun suuruus oli 40 prosenttia sanotusta rakennusoikeuden lisäyksen tuottamasta alueen arvonnoususta.

Rakennuslain 33 §:n (370/1958) mukaan asemakaava on laadittava, sitä mukaa kuin kehitys vaatii. Asemakaavaa voidaan muuttaa rakennuslaissa säädetyllä tavalla, vaikka kaupungille ei ole syntynyt asemakaavan muuttamisvelvollisuutta. Tämä voi tapahtua myös maanomistajan aloitteesta. Jos asemakaavan muuttaminen on pääasiallisesti yksityisen edun vaatima ja maanomistaja on sitä pyytänyt, kaupungilla on rakennuslain 41 §:n mukaan oikeus periä omistajalta kohtuullinen palkkio tarvittavien karttojen laatimisesta ja kustannukset kuulutusten julkaisemisesta sanomalehdissä.

Kysymys mainitunlaisen maksun laillisuudesta on ollut ratkaistavana korkeimman hallinto-oikeuden käytännössä ratkaisuissa KHO 15.9.1995 nro 3640 (KHO 1995 A 31) ja KHO 9.4.1999 nro 732. Kummassakin ratkaisussa korkein hallinto-oikeus on lähtenyt siitä, että julkisen vallan rakennuslaissa säädetyn käytön edellytykseksi ei laillisesti voitu asettaa sopimuksen tekemistä laissa säädettyä laajemmasta maksuvelvollisuudesta julkisyhteisölle. Toisaalta kummankin ratkaisun mukaan se seikka, että rakennuslakiin ei sisälly 41 §:n lisäksi muita säännöksiä maanomistajan korvausvelvollisuudesta asemakaavan laatimisen ja muuttamisen johdosta, ei sinänsä tehnyt lainvastaiseksi kaupungin ja maanomistajan välisiä sopimuksia, joilla muutkin kuin 41 §:ssä tarkoitetut kustannukset asemakaavan laatimisesta ja toteuttamisesta jaettiin sopijapuolten kesken.

Näillä perusteilla Korkein oikeus katsoo, että nyt puheena olevan asemakaavan muutossopimuksen 2. kohdan mukaiselta maksulta on puuttunut laillinen peruste siltä osin kuin maksu on korvausta asemakaavan muutoksesta johtuvasta rakennusoikeuden lisääntymisestä.

Kummila Oy on tehnyt kaupungille aloitteen asemakaavan muuttamisesta saadakseen lisää rakennusoikeutta omistamilleen tonteille. Kun kaupunki ei olisi yhtiön tieten suostunut asemakaavan muuttamiseen ilman korvausta, yhtiö on sopinut suorittavansa kaupungille maksun sitä vastaan, että kaupunki kaavoittaa yhtiön tavoitteleman rakennusoikeuden lisäyksen. Korvaus on määrätty kaavamaisesti käyttämällä laskentaperusteena rakennusoikeuden lisääntymisen aiheuttamaa arvonnousua. Kaupunki on täyttänyt sopimusvelvoitteensa.

Kummila Oy on kokeneena ja merkittävänä rakentajana ryhtynyt kaupungin kanssa kaavamuutosta koskevaan sopimusjärjestelyyn, josta yhtiö on saanut rakennusoikeuden lisääntymisen myötä tavoittelemansa hyödyn. Yhtiön kaupungille suorittama maksu on ollut sopimuksen mukainen vastike sanotusta hyödystä. Näissä olosuhteissa tapahtuneen maksun palauttamisvaateelle ei ole perusteltua antaa oikeussuojaa.

Mainituista syistä ei asemakaavan muuttamista koskeva sopimus myöskään ole syntynyt sellaisissa olosuhteissa, että niistä tietoisen kaupungin olisi kunnianvastaista ja arvotonta vedota sopimukseen eikä sopimuksen kohdassa 2 mainittua ehtoa voida pitää Kummila Oy:öön nähden kohtuuttomana.

Tuomiolauselma

Hovioikeuden tuomion lopputulosta ei muuteta.

Eri mieltä olevan jäsenen lausunto

Oikeusneuvos Wirilander: Olen perustelujen osalta muutoin samaa mieltä kuin enemmistö, mutta lausun asemakaavan muutossopimuksen 2. kohdan edellyttämän maksun osalta lisäksi ja tuomiolauselman osalta seuraavaa.

Näillä perusteilla kumoan hovioikeuden ja käräjäoikeuden tuomiot muulta kuin todistajanpalkkiota koskevalta osalta. Velvoitan Riihimäen kaupungin palauttamaan Kummila Oy:n konkurssipesälle perusteettomasti maksettua asemakaavan muutossopimuksen 2. kohdan mukaista maksua 400 000 markkaa korkolain 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisine viivästyskorkoineen 21.8.1996 lukien.

Asian ratkaisi käräjätuomari Ulla Rantanen.

Asian ratkaisivat hovioikeuden jäsenet Hoppu, Pasila ja Kurri (eri mieltä). Esittelijä Arto Helenius.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Nikkarinen, TulenheimoTakki, Wirilander (eri mieltä), Kitunen ja Arponen. Esittelijä Marja-Leena Honkanen.

---

[SV]

En stad och ett byggnadsbolag samt vissa andra bolag hade ingått ett avtal, enligt vilket staden skulle göra en ändring av stadsplanen för de områden där bolagen ägde fastigheter. Bolagen skulle betala en ersättning till staden, som beräknades enligt den värdestegring på området som den utökade byggnadsrätten medförde.

Omröstn.

Högsta domstolen ansåg att det inte fanns någon laglig grund för betalningen. På de grunder som framgår av Högsta domstolens motivering fanns det dock inte skäl att ge rättsskydd för anspråk på återbetalning som byggnadsbolagets konkursbo hade framställt.

Hela rättsfallet är i FKKO-registret.