Supreme Court dismisses claim for damages against State for lawful refusal to list advocate due to pending criminal proceedings.

Sygn. akt V CSK 314/12

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 24 maja 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Dariusz Zawistowski (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Józef Frąckowiak

SSN Katarzyna Tyczka-Rote

Protokolant Piotr Malczewski

w sprawie z powództwa K. K.

przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Sprawiedliwości

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 24 maja 2013 r.,

skargi kasacyjnej powoda

od wyroku Sądu Okręgowego w […]

z dnia 20 marca 2012 r.,

1. oddala skargę kasacyjną

2. zasądza od powoda na rzecz Skarbu Państwa - Prokuratorii

Generalnej Skarbu Państwa kwotę 3600 zł (trzy tysiące

sześćset)

tytułem

kasacyjnego.

zwrotu

kosztów

postępowania

Uzasadnienie

Powód K. K. domagał się zasądzenia od pozwanego Skarbu Państwa Ministra Sprawiedliwości kwoty 71.556,13 zł z ustawowymi odsetkami oraz

kosztami procesu. W uzasadnieniu żądania pozwu powód wskazał, że ta kwota

odpowiada dochodowi, jaki osiągnąłby, gdyby nie sprzeciwienie się przez Ministra

Sprawiedliwości wpisaniu go na listę adwokatów, co spowodowało opóźnienie

w rozpoczęciu wykonywania przez niego zawodu adwokata. Jako podstawę prawną

swego żądania wskazał art. 4171 § 2 k.c.

Pozwany w odpowiedzi na pozew wniósł o oddalenie powództwa zarzucając,

że powód nie wykazał istnienia przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej

Skarbu Państwa - w szczególności zaś, aby działanie pozwanego było bezprawne

a nadto powód nie udowodnił, aby rzeczywiście poniósł szkodę w dochodzonym

rozmiarze.

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2011 r. Sąd Rejonowy w […] uwzględnił

powództwo. Ustalił, że decyzją z dnia 25 czerwca 2008 r. Minister Sprawiedliwości,

na podstawie art. 69 ust. 2 w zw. z art. 65 pkt 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r.

Prawo o adwokaturze, wyraził sprzeciw wobec wpisu powoda na listę adwokatów.

W jego ocenie powód nie spełniał wymogu nieskazitelnego charakteru i związanej

z tym rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. W uzasadnieniu

powyższego stwierdzenia Minister Sprawiedliwości powołał się na toczące się

przeciwko powodowi postępowanie karne o czyn z art. 239 § 1 k.k. Rozpoznając

skargę

powoda,

na

decyzję

Ministra

Sprawiedliwości,

Wojewódzki

Sąd

Administracyjny w […] nie podzielił jego oceny co do braku po stronie powoda

przymiotu

nieskazitelnego

charakteru

i

uznał

sprzeciw

za niedostatecznie

uzasadniony. Sąd ten przyjął, że sprzeciw zgłoszony został z naruszeniem art. 80

k.p.a., a okoliczność decydująca dla wyniku sprawy - niespełnienie przez

skarżącego warunku nieskazitelności charakteru - nie została udowodniona. Skarga

kasacyjna Ministra Sprawiedliwości została przez Naczelny Sąd Administracyjny

oddalona. Powód został uniewinniony od popełnienia zarzucanych mu czynów,

wyrokiem Sądu Okręgowego w […] z dnia 29 marca 2011 r.

W oparciu o powyższe ustalenia Sąd Rejonowy uznał, że uchylenie przez

Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Ministra Sprawiedliwości z powołaniem

się na art. 145 § 1 lit. a i c prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi

(dalej p.p.s.a.) jest równoznaczne z uznaniem jej za niezgodną z prawem,

co w oparciu o art. 4171 § 2 k.c., nakazuje uznać, że istniała przesłanka

odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, a wobec udowodnienia

wysokości szkody przez powoda, powództwo było zasadne.

Na skutek apelacji wniesionej przez pozwanego, Sąd Okręgowy wyrokiem z

dnia 20 marca 2012 r., zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że powództwo

oddalił.

Sąd Okręgowy wskazał, że skarżący nie podniósł skutecznego zarzutu

naruszenia prawa procesowego. Uznał, że ustalenia faktyczne przyjęte przez

Sąd Rejonowy za podstawę rozstrzygnięcia poczynione zostały prawidłowo,

z jednym zastrzeżeniem. Zwrócił uwagę, że nie znajduje uzasadnienia ustalenie,

iż „sąd administracyjny podniósł również, że Minister Sprawiedliwości uznając

akt oskarżenia za równoznaczny popełnieniu przestępstwa naruszył konstytucyjną

zasadę domniemania niewinności". Takiej bowiem oceny sąd administracyjny nie

dokonał. W pozostałym zakresie ustalenia Sądu pierwszej instancji Sąd Okręgowy

uznał za właściwe i przyjął je za własne. Za zasadne uznał zarzuty naruszenia

prawa materialnego stwierdzając niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej

instancji art. 4171 k.c. Podniósł, że rodzaj prejudykatu niezbędnego do uzyskania

odszkodowania jest uzależniony od charakteru decyzji, której wydanie stało się

przyczyną szkody, a wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, który w oparciu

o art. 145 § 1 pkt lit. a) i c) p.p.s.a. uwzględnił skargę powoda na decyzję Ministra

Sprawiedliwości i ją uchylił, takim prejudykatem nie jest, albowiem tego rodzaju

orzeczenie nie mieści się w dyspozycji art. 287 p.p.s.a., ani też nie zawierało

stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a.

Z tego względu uznał, że podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa mógł

stanowić jedynie art. 417 k.c., jednakże działaniu Ministra Sprawiedliwości

nie można przypisać cechy bezprawności. Przyczyną uchylenia jego decyzji było

dokonanie przez Sąd odmiennej interpretacji sformułowanego w art. 65 pkt 1

Prawa o adwokaturze wymogu nieskazitelności charakteru i dotychczasowego

zachowania dającego rękojmię prawidłowego wykonywania przez kandydata

zawodu adwokata. Sąd dokonując wykładni tego przepisu doszedł do odmiennego

wniosku niż Minister, czemu dał wyraz uchylając jego decyzję. Z tego względu Sąd

uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że działanie polegające na wydaniu przez

Ministra Sprawiedliwości decyzji z dnia 25 czerwca 2008 r. było bezprawne.

Wyrok Sądu Okręgowego został zaskarżony skargą kasacyjną przez

powoda. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do

istoty sprawy poprzez jego zmianę i uwzględnienie powództwa, ewentualnie

uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarga

kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 3983 § 1 k.p.c.

W ramach podstawy naruszenia prawa procesowego skarżący zarzucił obrazę art.

177 § 1 w zw. z art. 382 k.p.c., a w ramach podstawy naruszenia prawa

materialnego - naruszenie art. 4171 § 2 oraz art. 417 § 1 k.c.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Podstawa

kasacyjna

naruszenia

przepisów

postępowania

była

nieuzasadniona. Skarżący zarzucił obrazę art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. w zw. z art. 382

k.p.c. Ten zarzut był związany z twierdzeniem, że postępowanie w sprawie powinno

być zawieszone do czasu wydania przez Ministra Sprawiedliwości decyzji

o umorzeniu postępowania na skutek wyroku sądu administracyjnego. Tymczasem

brak było podstaw do zawieszenia postępowania z przyczyn wskazanych

przez skarżącego, gdyż Minister Sprawiedliwości, którego decyzja wydana na

podstawie art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze została uchylona, nie miał podstaw

do umorzenia postępowania, w którym zapadła ta decyzja. Przepis art. 287 pkt 1

pkt 1 p.p.s.a. dotyczy bowiem takiego postępowania administracyjnego, w którym

uchylenie zaskarżonej decyzji organu administracyjnego nie kończy postępowania,

a postępowanie zainicjowane skargą uprawnionego, o której mowa w art. 69 ust. 2

Prawa o adwokaturze (obecnie art. 69a), tego rodzaju postępowaniem nie jest.

Uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 czerwca 2008 r. było

orzeczeniem kończącym postępowanie a jego skutkiem było uzyskanie przez

powoda wpisu na listę adwokatów.

Nietrafne okazały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zgodnie

z art. 4171 § 2 k.c. naprawienia szkody wyrządzonej poprzez wydanie

prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, można żądać po stwierdzeniu

we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy

odrębne stanowią inaczej. Na tle niniejszej sprawy istotną kwestią jest właściwe

rozumienie zawartego w tym przepisie sformułowania dotyczącego „właściwego

postępowania”. Nie ulega wątpliwości, że zwykłe postępowanie administracyjne

(określane także w doktrynie mianem ogólnego) zakończone w sposób określony

w art. 287 p.p.s.a. jest „właściwym postępowaniem” w rozumieniu art. 4171 § 2 k.c.

W konsekwencji osoba, która w zwykłym postępowaniu administracyjnym uzyska,

w sposób wyżej wskazany, stwierdzenie niezgodności z prawem określonej decyzji,

może dochodzić odszkodowania na podstawie tego przepisu. W niniejszej sprawie

sytuacja jest jednak inna. Decyzja wydawana przez Ministra Sprawiedliwości na

podstawie art. 69 Prawa o adwokaturze nie jest podejmowana w zwykłym

postępowaniu administracyjnym, lecz w postępowaniu nadzorczym (por. wyrok

NSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r., II GSK 782/09, Lex nr 746150).

Postępowanie to ma wyraźnie odrębny charakter. Jest inicjowane przez Ministra

Sprawiedliwości w sytuacji, gdy toczące się dotychczas postępowanie, w którym

dokonywany jest wpis na listę adwokatów, nie jest w istocie postępowaniem

administracyjnym i sposób jego prowadzenia nie pozwala uznać, że jest ono

odpowiednikiem

w pierwszej

postępowania

instancji.

Z

prowadzonego

kolei

postępowanie

przez

organ

prowadzone

administracyjny

przez

Ministra

Sprawiedliwości nie jest tożsame z postępowaniem prowadzonym przez organ

administracyjny w drugiej instancji. Postępowanie o wpis na listę adwokatów nie

jest zatem stricte postępowaniem administracyjnym, choć niewątpliwie przepisy

Prawa

o

adwokaturze

nie

wyłączają

stosowania

do

tego

postępowania

podstawowych zasad procedury administracyjnej. Artykuł 287 pkt 1 p.p.s.a.

stanowi, iż stronie przysługuje odszkodowanie od organu, który wydał decyzję

administracyjną, gdy sąd uchyli zaskarżoną decyzję a organ rozpatrując sprawę

ponownie umorzy postępowanie. Przepis ten nawiązuje zatem wyraźnie do realiów

postępowania administracyjnego, w którym określona sprawa jest rozpoznawana

w zwykłym postępowaniu administracyjnym, a wyrok sądu administracyjnego

uchylający zaskarżoną decyzję powoduje potrzebę ponownego rozpoznania

sprawy. Nie jest wówczas wykluczone ponowne wydanie decyzji, nawet tożsamej

z decyzją uchyloną, lub też stwierdzenie, że nie było np. podstaw do jej wydania

i umorzenie postępowania. Zatem tylko w tym przypadku, gdy w wyniku wyroku

sądu administracyjnego nastąpi umorzenie postępowania, uchylenie decyzji

administracyjnej jest traktowane jako uzyskanie prejudykatu w rozumieniu art.

4171 k.c. przy dochodzeniu odpowiedzialności za szkodę wynikającą z jego

wydania. Nie można zatem podzielić oceny skarżącego, że regulacja zawarta

w art. 65 Prawa o adwokaturze, wykluczająca kontynuowanie postępowania

o wpis na listę adwokatów po uchyleniu decyzji Ministra Sprawiedliwości

powyrażającej sprzeciw, pozwala stwierdzić, że sam wyrok uchylający decyzję

Ministra ma takie samo znaczenie jak umorzenie postępowania po uchyleniu

decyzji. Oznacza to, że wyrok sądu administracyjnego uchylający decyzję Ministra

Sprawiedliwości wydaną w postępowaniu o wpis na listę adwokatów, nie jest

orzeczeniem wydanym we „właściwym postępowaniu” w rozumieniu art. 417 1 § 2

k.c. Z tego względu odpowiedzialność Skarbu Państwa w niniejszej sprawie

mogła być rozważana jedynie na gruncie art. 417 k.c.

Odpowiedzialność deliktowa Skarbu Państwa, oparta na podstawie art. 417

k.c. powstaje wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: bezprawność

działania lub zaniechania sprawcy, szkoda będąca ich następstwem oraz

normalny związek przyczynowy między bezprawnym zachowaniem sprawcy

a szkodą. Rozważając, czy w konkretnym przypadku te przesłanki zostały

spełnione, należy w pierwszej kolejności ustalić, czy działaniu (zaniechaniu), które

ma stanowić źródło szkody, można przypisać cechę bezprawności. W niniejszej

sprawie,

zdaniem

skarżącego,

źródłem

szkody

była

decyzja

Ministra

Sprawiedliwości z dnia 25 czerwca 2008 r., w której sprzeciwił się on wpisaniu

powoda na listę adwokatów. Zgłoszenie sprzeciwu wobec uchwały o wpisaniu na

listę adwokatów stanowiło wykonanie przez Ministra Sprawiedliwości uprawnienia

przyznanego mu przez art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze (obecnie art. 69a ust.

1). Tego rodzaju decyzja Ministra Sprawiedliwości nie może być dowolna;

powinna znajdować oparcie w zebranym materiale dowodowym, być poprzedzona

jego wnikliwą analizą oraz odpowiednio uzasadniona. Oceny tej Minister

Sprawiedliwości dokonuje przy uwzględnieniu wymagań stawianych osobie

ubiegającej się o wpis na listę adwokatów, o których mowa w art. 65 Prawa

o adwokaturze. Należy do nich posiadanie przez kandydata nieskazitelnego

charakteru oraz jego dotychczasowe zachowanie, dające rękojmię prawidłowego

wykonywania zawodu adwokata (art. 65 ust. 1 pkt 1 Prawa o adwokaturze).

Tak sformułowane kryteria powodują, że Minister Sprawiedliwości dokonuje

oceny, w oparciu o posiadane informacje dotyczące kandydata, w ramach

koniecznej w takim przypadku swobody oceny. Nie można też pominąć,

że wyrażenie przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu wobec dokonania wpisu

określonej osoby na listę adwokatów nie może być traktowane wyłącznie jako

wykonywanie uprawnienia i jako akt uznaniowy. Artykuł 69 Prawa o adwokaturze

nakłada bowiem na Ministra Sprawiedliwości obowiązek sprawowania nadzoru

nad samorządem adwokackim. Należy zatem przyjąć, że Minister Sprawiedliwości

ma wręcz obowiązek wyrażenia sprzeciwu przeciwko wpisaniu na listę adwokatów

osoby, która w jego ocenie nie spełnia wymogów określonych w ustawie.

Złożenie sprzeciwu

przez

Ministra,

stanowiące

wykonanie

kompetencji

przyznanych mu przez ustawę, nie może być zatem, co do zasady, uznane za

działanie bezprawne. Dlatego też negatywna ocena kandydata, jednakże

uzasadniona

w okolicznościach

konkretnego

przypadku

oraz

będąca

jej

następstwem decyzja o wyrażeniu sprzeciwu wobec wpisu kandydata na listę

adwokatów, nie może być uznana za czyn bezprawny.

Sąd Okręgowy stwierdził zasadnie, że taka sytuacja miała miejsce

w rozpoznawanej

sprawie.

Minister

Sprawiedliwości

podejmując

decyzję

o sprzeciwie, oparł się na tym, że przeciwko powodowi prowadzono postępowanie

karne, i to ten fakt stanowił podstawę do uznania, że powód nie spełnia wymogu

posiadania nieskazitelnego charakteru. Tak umotywowane stanowisko nie

pozwala stwierdzić, aby wyrażenie sprzeciwu co do wpisania powoda na listę

adwokatów

przed

zakończeniem

się

toczącego

się

przeciwko

niemu

postępowania karnego było działaniem bezprawnym. Należało zatem przyjąć,

że Minister Sprawiedliwości wydał decyzję w ramach przysługujących mu

ustawowych uprawnień i brak było podstaw do uznania odpowiedzialności strony

pozwanej w oparciu o art. 417 k.c.

Z przyczyn wyżej wskazanych skarga kasacyjna była pozbawiona

uzasadnionych podstaw i podlegała oddaleniu na podstawie art. 398 14 k.p.c.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 98 § 1 k.p.c.

w zw. z art. 39821 k.p.c.

jw