Supreme Court dismisses appeal against refusal to access full voter registry citing public access law supremacy.

Sygn. akt V CSK 173/11

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 18 kwietnia 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Hubert Wrzeszcz (przewodniczący)

SSN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)

SSN Anna Owczarek

w sprawie z powództwa A. Ł.

przeciwko Gminie K.

o udostępnienie informacji,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 18 kwietnia 2012 r.,

skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Okręgowego

z dnia 12 stycznia 2011 r.,

1. oddala skargę kasacyjną;

2. zasądza od powoda na rzecz strony pozwanej kwotę 600

(sześćset)

zł

kasacyjnego.

tytułem

zwrotu

kosztów

postępowania

Uzasadnienie

Powód - A. Ł. wystąpił z powództwem przeciwko Gminie K. o udostępnienie

informacji

publicznej

przez

zobowiązanie

pozwanej

Gminy

powodowi dostępu do całego rejestru wyborców gminy.

o umożliwienie

Sąd Rejonowy oddalił

powództwo, dokonując następujących ustaleń faktycznych.

Powód jest radnym pozwanej Gminy, brał udział w pracach komitetu

organizującego referendum i przy tej okazji stwierdził, że w stałym rejestrze

wyborców Gminy figurują osoby, które już nie żyją lub nie mieszkają pod adresem

zameldowania

z

różnych

powodów.

Gmina

ma

świadomość

istniejących

rozbieżności w rejestrze wyborców, a pracownicy Gminy podejmowali czynności

zmierzające do weryfikacji tego rejestru.

Sąd Rejonowy wyjaśnił, że powództwo o udostępnienie rejestru wyborców

ma usprawiedliwienie w art. 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do

informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 198 ze zm., cyt. dalej jako „ustawa z dnia

6 września 2001 r.”). Do oceny zasadności tego powództwa mają zastosowanie

także przepisy ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja wyborcza (…) (Dz. U

nr 46,

poz.

ze

zm.)

oraz przepisy

rozporządzenia

Ministra

Spraw

Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie rejestracji

wyborców oraz trybu przekazywania przez RP innym państwom członkowskim UE

danych zawartych w tym rejestrze (Dz. U. nr 42, poz. 388, ze zm.; cyt. dalej jako

”rozporządzenie z dnia 11 marca 2004 r.”). Przepisy tego aktu prawnego nie

przewidują udostępnienia powodowi wglądu do całego (pełnego) rejestru i to bez

względu na wskazany przez powoda cel takiego udostępnienia (np. dokonanie

weryfikacji rejestru). Weryfikacja taka mogłaby nastąpić jedynie na podstawie

przepisów prawa, wskazywanych w uzasadnieniu wyroku Sądu, a nie w wyniku

aktywności społecznej powoda i innych osób.

Sąd

Okręgowy

oddalił

apelację

powoda,

uznając,

że

podstawą

zgłoszonego powództwa jest przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r.

o dostępie do informacji publicznej. Do oceny zasadności roszczenia powoda ma

zastosowanie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. - ordynacja

podatkowa, przy czym przepisy obu tych ustaw - w omawianym zakresie –

uzupełniają się wzajemnie z powodu niekompletności regulacji zawartej w art. 11

ust. 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. Świadczy o tym także treść art. 1 ust. 2

ustawy z dnia 6 września 2001 r., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie

naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb informacji

będących informacjami publicznymi. Nie można zatem podzielić stanowiska

powoda, który swoje uprawnienie do uzyskania wglądu do całego rejestru

wyborców wywodził jedynie z treści art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r.

jako przepisu szczególnego. Rejestr wyborców stanowi informację publiczną,

jednakże dostęp do informacji podlega ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1

i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Skoro rejestr ten zawiera dane osobowe

mieszkańców gminy, ich imiona, nazwiska, daty urodzenia, numery PESEL, adresy

zamieszkania, to chodzi tu o dane objęte ochroną przewidzianą w art. 5 ust. 2 tej

ustawy. Dlatego powództwo nie mogło być uwzględnione w postaci uzyskania

dostępu do całego rejestru wyborców.

W skardze kasacyjnej powoda podnoszono jedynie zarzuty naruszenia

prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do

informacji publicznej, art. 11 ust. 11 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. - ordynacja

wyborcza oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji. Skarżący domagał się uchylenia

zaskarżonego wyroku, uchylenia także wyroku Sądu Rejonowego i przekazania

sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Podstawowym aktem prawnym regulującym reguły dostępu do „informacji

publicznej „ jest ustawa z dnia 6 września 2001 r., przy czym - zgodnie z art. 1 ust.

2 tej ustawy - jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających

odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Rejestr wyborców, przewidziany w art.11 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. stanowi

na pewno informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września

2001 r. W okresie, w którym powodowi odmówiono ostatecznie (na podstawie

decyzji Wójta pozwanej Gminy z dnia 1 grudnia 2008 r.) dostępu do pełnego

rejestru wyborców, obowiązywał przepis art. 22 tej ustawy, przewidujący możliwość

wytoczenia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie żądanej przez

powoda informacji publicznej. W przepisie tym sformułowano zarazem zasadnicze

przesłanki powstania roszczenia uprawnionego. Chodzi tu o wcześniejsze żądanie

udostępnienia określonej informacji, ostateczną odmowę jej udostępnienia przez

właściwy podmiot(przy wykorzystaniu możliwych środków prawnych zmierzających

do uzyskania decyzji pozytywnej) i przynależność żądanej informacji do kategorii

informacji określonych w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r.

(cecha informacji publicznej). W art. 22 ust. 1 ustawy podano zasadnicze przyczyny

wyłączenia dostępu do informacji publicznej. Powód nie musi natomiast wykazywać

interesu prawnego (celu) w uzyskaniu takiej żądanej informacji.

Należy przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie prawidłowo jako stronę

pozwaną oznaczono Gminę. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia

6 września 2001 r., do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są „władze

publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności

organy władzy publicznej”. W art. 11 ust. 11 ustawy z dnia stwierdzono, że rejestr

wyborczy prowadzi na bieżąco gmina jako zadanie zlecone.

Określenie typu i zakresu informacji publicznej, objętej powództwem

określonym w art. 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r., należy do strony

uprawnionej. W rozpoznawanej sprawie powód domagał się udostępnienia mu

informacji publicznej w postaci możliwości wglądu do stałego (pełnego) rejestru

wyborców pozwanej Gminy, określonego w art. 11 ustawy z dnia 12 kwietnia

2001 r. Pojawiło się zagadnienie zasadności takiego żądania w świetle przepisów

ustawy z dnia 6 września 2001 r., tworzącej - jak wspomniano- podstawowy reżim

dostępu do informacji publicznych, i przepisów ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r.,

przyjmującej

rozwiązania

szczegółowe

w

zakresie

rejestru

wyborców

prowadzonego przez gminę.

Według skarżącego, przepis art. 11 ust. 11 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r.

nie wprowadza żadnych podmiotowych oraz czasowych ograniczeń w zakresie

wystąpienia z wnioskiem o udostępnianie do wglądu rejestru wyborców, nie

przewiduje także ograniczeń co do zakresu udostępniania rejestru wyborców

(nie stanowi, że udostępnienie to ma być ograniczone do danych wnioskodawcy lub

innego wskazanego podmiotu). Brak wspomnianych restrykcji wskazuje na to,

że udostępniony może być powodowi cały rejestr wyborców, przy czym wystarczy

jedynie złożenie odpowiedniego, pisemnego wniosku do pozwanej Gminy.

Stanowiska takiego nie można podzielić.

Należy podkreślić, że skarżący nie neguje tego, iż tzw. stały spis wyborców,

obejmujący osoby stale zamieszkałe na terenie gminy, stanowi informację

publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Przepisy art.

11 ust. 11 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. nie mogą być wykładane

bez uwzględnienia ogólnego reżimu udostępniania informacji publicznej, zawartego

w ustawie z dnia 6 września 2001 r. i określonego m.in. w art. 5 ust. 1 i 2.

Nie sposób bowiem uznać, że w odniesieniu do rejestru wyborców gminy przyjęto

w zupełności „odmienne zasady i tryb dostępu” do informacji publicznych

w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Na taką odmienność

powinien bowiem wskazywać odpowiednio rozwinięty reżim prawny innej ustawy

i odpowiednie ratio legis regulowanej materii zasadniczej. Co więcej, w art. 22

ustawy

przyjęto

środek prawny służący realizacji uprawnienia do dostępu do

informacji publicznej w postaci odpowiedniego powództwa cywilnego. Środek ten

może mieć zastosowanie do wszelkich nieuzasadnionych odmów udzielenia

dostępu do informacji publicznych różnego typu, co nadaje omawianemu

powództwu charakter środka uniwersalnego, aktualnego także w zakresie stałego

rejestru wyborców mieszkańców gminy. Jest to niewątpliwie wyraźna wskazówka

legislacyjna, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. pełni jednak rolę zasadniczego

aktu prawnego określającego podstawowy reżim prawny dostępu do informacji

publicznej także w odniesieniu do stałego rejestru wyborców.

Nie ma zatem przekonywających powodów do uznania, że art. 11 i 15 ust. 1

ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. tworzą szczególny i wyczerpujący reżim prawny

dostępu do stałego rejestru wyborców jako szczególnej informacji publicznej.

Wspomniane przepisy mogą być interpretowane jako pewna modyfikacja ogólnego

reżimu dostępu do informacji publicznej, w tym także do stałego rejestru wyborców.

Nie podważa takiej interpretacji przewidziana w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia

12 kwietnia 2001 r. możliwość zainicjowania odpowiedniego postępowania

reklamacyjnego przez każdą osobę w razie stwierdzenia nieprawidłowości

w rejestrze wyborców wyszczególnionych przykładowo w tym przepisie (pominięcie

wyborcy w rejestrze, wpisanie osoby niemającej prawa wybierania, niewłaściwe

dane o osobach wpisanych, ujęcie w rejestrze osób niezamieszkujących

na obszarze gminy). Takie postępowanie reklamacyjne powinno toczyć się przy

uwzględnieniu jednak ustawowych ograniczeń przewidzianych w art. 5 ust. 1 i 2

i odpowiednio skorelowanego z tymi przepisami art. 22 ust. 1 ustawy z dnia

6 września 2001 r. (odmowa uzyskania dostępu do rejestru wyborców ze względu

na ochronę danych osobowych i prawa do prywatności). Potwierdza to także § 9

rozporządzenia z dnia 11 marca 2004 r., przewidujący reguły udostępniania rejestru

wyborców w urzędzie gminy (odpowiedni wzór wniosku, dane umożliwiające

ustalenie wyborcy w rejestrze, odpowiednie zasłonięcie danych mieszkańców

niepodanych we wniosku). W tej sytuacji nie ma podstaw do twierdzenia

o niekonstytucyjności przepisów rozporządzenia z dnia 11 marca 2004 r.

w zakresie dotyczącym zakresu udostępnianej informacji z powodu ”przekroczenia

delegacji ustawowej” przewidzianej w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 kwietnia

2001 r.

Z przedstawionych względów należało oddalić skargę kasacyjną jako

nieuzasadnioną (art. 39814 k.p.c.).