Supreme Court quashes local ordinance penalty due to lack of explicit criminal sanction in the regulation text.

WYROK Z DNIA 9 CZERWCA 2005 R. V KK 41/05 1. Z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że „sędziowie w spra- wowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom”, wynikają dla sądów uprawnienia do samodzielnej oceny i usta- lenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, przy rozpoznawaniu także spraw karnych, a w razie stwierdzenia ich niezgod- ności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie.

2. Przy tworzeniu przepisów o charakterze porządkowym, mających wypełniać swą treścią dyspozycję przepisu o charakterze „blankietowym”, zawierającego sankcję (np. art. 54 k.w.), wystarczające jest ogólne odesła- nie do odpowiedzialności przewidzianej w tym przepisie. Przewodniczący: sędzia SN P. Hofmański. Sędziowie: SN K. Cesarz, SA (del. od SN) M. Gierszon (sprawoz- dawca). Prokurator Prokuratury Krajowej: M. Staszak. Sąd Najwyższy w sprawie Jacka B., ukaranego za wykroczenie okre- ślone w § 1 uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 16 stycznia 1996 r., w sprawie warunków prowadzenia handlu okrężnego w zw. z art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.

U. Nr 16, poz. 95), po rozpoznaniu w Izbie Karnej na rozprawie w dniu 9 czerwca 2005 r., kasacji, wniesionej przez Rzecznika Praw Obywatelskich od wyro- ku Sądu Rejonowego w P. z dnia 6 kwietnia 2001 r., utrzymujący w mocy orzeczenie Kolegium do Spraw Wykroczeń przy Sądzie Rejonowym w P. z dnia 3 stycznia 2001 r., 2 u c h y l i ł zaskarżony wyrok i utrzymane nim w mocy orzeczenie Kole- gium do Spraw Wykroczeń przy Sądzie Rejonowym w P. i Jacka B. u n i e w i n n i ł od popełnienia zarzucanego mu czynu (...). U Z A S A D N I E N I E Orzeczeniem z dnia 3 stycznia 2001 r.

Kolegium do Spraw Wykro- czeń przy Sądzie Rejonowym w P. uznało Jacka B. za winnego tego, że w dniu 30 lipca 2000 r. około godziny 9-ej i w dniu 20 sierpnia 2000 r. około godziny 10-ej w P. w miejscu objętym zakazem handlu okrężnego prowa- dził sprzedaż chomików i świnek morskich wbrew postanowieniu uchwały Rady Miasta z dnia 16 stycznia 1996 r. – to jest popełnienia wykroczenia z § 1 uchwały 115 XXX/207/II/96 z dnia 16 stycznia 1996 r. RM w P. w spra- wie warunków prowadzenia handlu okrężnego w zw. z art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.

U. Nr 16, poz. 95), i na podstawie § 6 tej uchwały wymierzyło za to obwinionemu grzywnę w kwocie 550 zł oraz obciążyło go kosztami postępowania w kwo- cie 12 zł. Odwołanie od tego orzeczenia do Sądu Rejonowego w P. wniósł osobiście obwiniony. Podniósł w nim, że orzeczenie to wydano w oparciu o kłamliwe i nieprawdziwe zeznania świadków – funkcjonariuszy Straży Miej- skiej, a nadto kwestionował wymiar orzeczonej wobec niego kary grzywny. Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2001 r. Sąd Rejonowy w P. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie, a kosztami postępowania odwoławczego ob- ciążył obwinionego.

W uzasadnieniu wyroku sąd podniósł, że poczynione przez Kolegium ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości, bo ob- winiony prowadził handel okrężny chomikami i świnkami „w miejscu obję- 3 tym zakazem”. Nadto Sąd podniósł notoryjność takowych zachowań obwi- nionego. Tenże wyrok w całości na korzyść Jacka B. zaskarżył kasacją Rzecznik Praw Obywatelskich. W kasacji podniósł zarzut rażącego i mogącego mieć istotny wpływ na treść orzeczenia naruszenia art. 1 § 1 Kodeksu wykroczeń w powiąza- niu z art. 42 ust 1 Konstytucji RP, poprzez uznanie Jacka B. za winnego popełnienia zarzucanego mu wykroczenia i wymierzenie kary 550 zł grzywny w sytuacji, gdy przypisany mu czyn nie był zabroniony przez ustawę obowiązującą w dacie jego popełnienia i wniósł o uchylenie zaskar- żonego wyroku Sądu Rejonowego w P. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Kolegium do Spraw Wykroczeń i uniewinnienie Jacka B. od po- pełnienia zarzucanego mu czynu.

Rozpoznając kasację Sąd Najwyższy zważył, co następuje. Kasacja jest w pełni zasadna. Nie ulega wątpliwości, że art. 42 ust 1 Konstytucji wyraża szereg fun- damentalnych zasad prawa represyjnego. Wśród nich zasadę nullum cri- men sine lege poenali anteriori. Wynika z niej obowiązek określenia zna- mion czynu zabronionego w akcie normatywnym o charakterze ustawo- wym. Czyn zabroniony i rodzaj oraz wysokość kar, a także zasady ich wy- mierzania muszą zostać określone bezpośrednio w ustawie, przy czym jednak Konstytucja nie wyklucza doprecyzowania niektórych elementów przez akty podustawowe.

Rola takiego aktu w takim przypadku polega na dookreśleniu pewnych elementów czynu zabronionego, który jako taki zo- stał uznany przez ustawodawcę. Istotne – zwłaszcza dla niniejszych roz- ważań – jest to, że podstawowe znamiona czynu zabronionego muszą zo- stać określone w ustawie w sposób odpowiadający pewnym minimalnym wymogom precyzji, tak aby adresat normy prawnej mógł się zorientować na podstawie samej tylko ustawy co do zasadniczej treści ustanowionego 4 zakazu. W powołanym przepisie Konstytucja ustanawia też zakaz karania za czyn, który nie był zabroniony pod groźbą kary przez ustawę obowiązu- jącą w chwili jego popełnienia (zasada lex poenalis retro non agit).

Zakres przedmiotowy stosowania wspomnianych gwarancji wyznacza konstytucyjne pojęcie „odpowiedzialności karnej”. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2003 r., 810/02 (OTK – A 2003, nr 6, poz. 62), zakres stosowania art. 42 Konstytu- cji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa zna- czeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec jednostki. Stąd też przedstawione zasady konstytucyjne obejmują różne dziedziny prawa represyjnego, w tym i prawo wykroczeń.

Jest to tym bardziej niewątpliwe, gdy uwzględni się fakt recypowania w art. 1 k.w. wyrażonych w art. 42 Konstytucji RP wspomnianych zasad. Tenże przepis stanowi, że za wykroczenie nie może być uznany czyn jeżeli został popełniony przez sprawcę w chwili, kiedy nie był jeszcze – jako taki – określony w ustawie. Nadto z treści tego przepisu wynika, że nie wolno wymierzać danej osobie dowolnej kary, która nie została w ustawie okre- ślona w chwili popełnienia czynu będącego wykroczeniem, a także to że i odnośnie takich czynów istnieje zakaz wstecznego działania ustawy.

Poczynione w toku rozpoznawania kasacji ustalenia pozwalają uznać, że tak przepis art. 42 ust 1 Konstytucji, jak i przepis art. 1 § 1 k.w. zostały w sposób rażący naruszone przez Sąd Rejonowy w P. przy wyda- niu zaskarżonego wyroku, co – w konsekwencji – doprowadziło do nie- słusznego skazania Jacka B. za przypisane mu wykroczenie. Nie ulega wątpliwości, że sąd w toku rozpoznawania sprawy jest uprawniony do samodzielnej oceny, czy mający w niej zastosowanie akt normatywny niższego rzędu niż ustawa jest zgodny z ustawą lub Konstytu- cją.

Przy czym, mimo że sądowej kontroli legalności aktów normatywnych 5 niższych rangą niż ustawa poddano wszystkie tego rodzaju akty, kompe- tencje sądu do jej sprawowania są ograniczone do dokonywania tzw. kon- troli konkretnej. Oznacza ona, że sąd może badać konstytucyjność aktu normatywnego, który ma mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że z art. 178 ust. 1 Konstytu- cji, który stanowi, że „sędziowie w sprawowanie swojego urzędu są nieza- wiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom”, wynikają dla sądów uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, przy okazji rozpatrywania spraw cywil- nych, karnych i innych, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawa- mi, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie.

Skoro bowiem tenże przepis Konstytucji określa prawo i obowiązek stosowania przez sędziów ustawy, to wynika stąd i ich powinność odmowy zastosowania niezgodne- go z ustawą podustawowego przepisu normatywnego (por. Z. Jarosz, S. Zawadzki: Prawo konstytucyjne, Warszawa 1987 s. 532; L. Garlicki: Trybu- nał Konstytucyjny a rola sądów w ochronie konstytucyjności prawa, PiP 1986, nr 2, s. 40; A. Józefowicz: Uprawnienia sądów w zakresie badania zgodności prawa, PiP 1990, nr 1, s. 74; K. Kręcisz: glosa do postanowienia SN z dnia 7 czerwca 2002 r., I KZP 17/02, Prz.

Sejm. 2002, nr 5, s. 134; T. Kuczyński: glosa do wyroku SN z dnia 1 lipca 1999 r., I PKN 133/00, OSP 2001, nr 4, poz. 57). Trafnie zatem Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r., III KRN 100/93 (OSNKW 1993, z. 9-10, poz.

62) stwierdził, że „sądy, w tym i Sąd Najwyższy, nie mogą wprawdzie generalnie kwestionować mocy wią- żącej uchwały organu samorządowego, jednakże w wypadku gdyby uchwała taka miała stanowić podstawę odpowiedzialności karnej, sądom wolno odmówić jej zastosowania, jeżeli stwierdzą, że została ona wydana z przekroczeniem ustawowego upoważnienia”. Orzeczenie to spotkało się z pełna aprobatą (por. glosa R.A. Stefańskiego, OSP 1994, nr 7-8, poz. 148; 6 Z. Doda, Jan Grajewski: Węzłowe problemy postępowania karnego w świe- tle orzecznictwa Sądu Najwyższego za lata 1991 – 1994, PS 1996, nr 5, s. 31).

Takiej kontroli przepisów uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 16 stycznia 1996 r. Nr XXX/207/II/96, określającej warunki prowadzenia han- dlu okrężnego w tym mieście, zaniechał Sąd Rejonowy w P. przy wydaniu zaskarżonego wyroku, skoro w pełni aprobował orzeczenie Kolegium do Spraw Wykroczeń, skazujące Jacka B. za czyn w tej uchwale określony. Tymczasem § 6 uchwały stanowi, że osoby naruszające (wskazane w poprzedzających go przepisach) postanowienia uchwały podlegają karze grzywny zgodnie z zasadami i trybem przewidzianym w prawie o wykro- czeniach.

To właśnie tak zredagowany przepis był podstawą wymiaru kary orzeczonej wobec obwinionego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że organy samorządu terytorialnego mogą wprawdzie wydawać przepisy porządkowe na podstawie art. 40 ust 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.), ale tylko w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a nadto tyl- ko wtedy, gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Nadto, stosownie do treści ust 4 tegoż przepisu, te przepisy porządkowe mogą przewidywać za ich naruszenie karę grzywny wymierzoną w trybie i na za- sadach określonych w prawie o wykroczeniach. We wspomnianym już uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2003 r., Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wobec jednoznacznego brzmienia art. 42 ust 1 Konstytucji, wyrażającego zasadę wyłączności ustawy w sferze prawa represyjnego, należy przyjąć, że organy samorządu terytorialnego nie mogą ustanawiać kary grzywny ani nawet określić jej granic, a jedynie wskazywać na sankcje przewidziane przez szczegółowe przepisy o wykro- 7 czeniach, w szczególności w art. 54 k.w.

Równocześnie Trybunał zauwa- żył, że stosowne regulacje uchwały Rady Miejskiej w Ł. (której § 4 dotyczył identycznego zapisu jak ten zawarty w § 6 uchwały Rady Miejskiej w P. i która to uchwała regulowała także zasady prowadzenia handlu w miej- scach innych niż wyznaczone) stanowią wyłącznie określenie normy sank- cjonowanej (zakazu), której naruszenie prowadzi do odpowiedzialności wy- nikającej z Kodeksu wykroczeń. W tym kontekście art. 54 k.w. stosuje się wyłącznie do naruszeń takich przepisów porządkowych, co do których wy- raźnie zastrzeżono, że ich naruszenie podlega odpowiedzialności karno- administracyjnej.

Takiego zastrzeżenia nie posiada z pewnością § 1 uchwały Rady Miejskiej w P., w oparciu o który to przepis zakwalifikowano przypisane Jackowi B. wykroczenie. Powołany przez Kolegium do Spraw Wykroczeń przy Sądzie Rejonowym w P. przepis § 6 tejże uchwały Rady Miejskiej w P., jako podstawa prawna wymierzonej Jackowi B. kary, nie może też być podstawą jego odpowiedzialności za to wykroczenie, gdyż w istocie (jak to już odnotowano) nie zawiera on oznaczonej wyraźnie sankcji karnej. Wymogu niezbędności nie może zstąpić zawarte w tym przepisie ogólne (przytoczone powyżej) odesłanie do prawa o wykroczeniach.

Nie ulega wszak wątpliwości, że przepis przewidujący odpowiedzialność za wykroczenie powinien być tak sformułowany, by między innymi przewidy- wał wyraźnie oznaczoną sankcję. Wynika to jednoznacznie z treści oma- wianego już art. 42 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 k.w., a pośrednio także z art. 40 ust 4 ustawy o samorządzie terytorialnym. Podzielić należy, wyra- żone już w orzecznictwie Sądu Najwyższego poglądy, że przy tworzeniu przepisów o charakterze porządkowym, mających wyjaśnić swą treścią dyspozycję przepisu o charakterze „blankietowym” zawierającego już kon- kretną sankcję (jak np. art. 54 k.w.), wystarczające byłoby ogólne odesłanie do odpowiedzialności przewidzianej w tym przepisie, jeśli tylko przewidy- wana kara grzywny miałaby być równa tej, którą ten przepis przewiduje. 8 Takie odesłanie do sankcji przewidzianej w przepisie Kodeksu wykroczeń (prawie materialnym) uznać jednak należy za minimum wymagań w tym zakresie (por. uzasadnienie wyroku SN z dnia 24 czerwca 1993 r., III KRN 100/93, OSNKW 1993, z. 9-10, poz. 62; wyrok SN z dnia 4 grudnia 2001 r., V KKN 293/01, niepubl.).

Innymi słowy, uchwały Rady Miejskiej aby spełniać minimalne stan- dardy poprawności legislacyjnej, winny odsyłać do konkretnego przepisu Kodeksu wykroczeń i określać konsekwencje prawno-materialne wobec tych podmiotów, których te uchwały dotyczą. Tymczasem uchwała Rady Miejskiej w P., która stanowiła podstawę skazania Jacka B. w niniejszej, sprawie nie spełnia nawet tych minimalnych kryteriów poprawności techniki legislacyjnej w omawianym zakresie, niewątpliwie bowiem nie odsyła ona do konkretnego przepisu Kodeksu wykroczeń, i jednoznacznie nie określa wobec sprawcy prawno-materialnych konsekwencji naruszenia przez niego zawartych w niej przepisów.

W tym stanie rzeczy zasadność kasacji jest niewątpliwa. Konsekwen- cją takiej oceny było też uwzględnienie zawartego w niej wniosku dotyczą- cego uchylenia zaskarżonego wyroku i utrzymanego w nim mocy orzecze- nia Kolegium do Spraw Wykroczeń oraz uniewinnienie Jacka B. od popeł- nienia zarzucanego mu czynu. Ze wskazanych bowiem powyżej względów powołany w orzeczeniu Kolegium i aprobowany następnie przez Sąd Rejo- nowy w zaskarżonym wyroku przepis § 6 uchwały kreujący w tychże roz- strzygnięciach odpowiedzialność karnoadministracyjną Jacka B. za przypi- sane mu wykroczenie, z powodu tych tak istotnych braków redakcyjnych nie mógł w ogóle – w przypadku naruszenia owych postanowień tejże uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 16 stycznia 1996 r.

– ustanawiać takiej odpowiedzialności. Stąd też, w konsekwencji, Jacka B. należało uniewinnić od popełnienia zarzucanego mu czynu.