1985 LSF 4 FORSLAG TIL FORVALTNINGSLOV

Kapitel 1

Lovens almindelige anvendelsesområde

§ 1. Loven gælder for alle dele af den offentlige forvaltning.

Stk. 2. Vedkommende minister kan efter forhandling med

justitsministeren fastsætte regler om, at loven helt eller delvis

skal gælde for nærmere angivne selskaber, institutioner,

foreninger m.v., som ikke kan henregnes til den offentlige

forvaltning. Det gælder dog kun, hvis udgifterne ved deres

virksomhed overvejende dækkes af statslige eller kommunale midler,

eller i det omfang de ved eller i henhold til lov har fået tillagt

beføjelse til at træffe afgørelser på statens eller en kommunes

vegne. Vedkommende minister kan herunder fastsætte nærmere regler

om opbevaring af dokumenter m.v. og om tavshedspligt.

§ 1. Loven gælder for alle dele af den offentlige forvaltning.

Stk. 2. Vedkommende minister kan efter forhandling med

justitsministeren fastsætte regler om, at loven helt eller delvis

skal gælde for nærmere angivne selskaber, institutioner,

foreninger m.v., som ikke kan henregnes til den offentlige

forvaltning. Det gælder dog kun, hvis udgifterne ved deres

virksomhed overvejende dækkes af statslige eller kommunale midler,

eller i det omfang de ved eller i henhold til lov har fået tillagt

beføjelse til at træffe afgørelser på statens eller en kommunes

vegne. Vedkommende minister kan herunder fastsætte nærmere regler

om opbevaring af dokumenter m.v. og om tavshedspligt.

Kapitel 2

Inhabilitet

Kapitel 2

Inhabilitet

kapitel 2, der indeholder nogle særlige regler for parterne i en

forvaltningssag.

Den første af disse bestemmelser - lovens § 10 - hjemler en udvidet

adgang til aktindsigt for den, der kan anses for part i den

pågældende sag. Udvidelsen består navnlig i, at flere af de

begrænsninger, der efter reglerne i kapitel 1 gælder for

offentlighedens adgang til aktindsigt, er gjort uanvendelige i

forhold til den, der som part ønsker at blive gjort bekendt med

dokumenterne i sin egen sag. Bestemmelsen indebærer, at

offentlighedslovens regler om partsoffentlighed kan betegnes som

en i alt væsentligt uændret videreførelse af reglerne herom i

loven om partsoffentlighed i forvaltningen.

Herudover indeholder den gældende offentlighedslovs kapitel 2 to

bestemmelser - §§ 11 og 12 - om udsættelse med sagens afgørelse,

der ganske svarer til de før da gældende regler herom i

partsoffentlighedsloven.

Det forhold, at de gældende regler om partens aktindsigt m.v. således

i lovteknisk henseende er udformet som en overbygning på reglerne

om almindelig offentlighed i forvaltningen, har i nogen grad gjort

det vanskeligt at skaffe sig overblik over indholdet af disse

regler. Hertil kommer, at reglerne om partens aktindsigt m.v.

systematisk har nærmere sammenhæng med de problemer, der reguleres

i det foreliggende lovforslag, end med det generelle princip om

offentlighed i forvaltningen.

Efter justitsministeriets opfattelse bør reglerne om partens

aktindsigt m.v. derfor udskilles af offentlighedsloven og i stedet

indarbejdes i forvaltningsloven. Dette har den lovtekniske fordel,

at forvaltningsloven herefter kommer til at indeholde en samlet

regulering af de væsentligste rettigheder og beføjelser, der

tilkommer parterne i en forvaltningssag i forbindelse med sagens

behandling, medens offentlighedsloven alene kommer til at

indeholde regler om offentlighedens, dvs. andre end parters, ret

til aktindsigt. Såvel i Norge som i Sverige har man valgt en

tilsvarende lovteknisk løsning.

I overensstemmelse hermed indeholder lovforslagets kapitel 4 et

selvstændigt regelsæt om parters ret til at blive gjort bekendt

med dokumenterne i deres egen sag. Bestemmelsen i den gældende

offentlighedslovs § 12 er optaget som § 21 i lovforslagets kapitel

5 om partshøring m.v., hvor denne bestemmelse systematisk hører

hjemme.

Det af justitsministeriet nedsatte udvalg om offentlighedslovens

revision havde efter sit kommissorium til opgave at overveje

eventuelle ændringer af den gældende lovs bestemmelser såvel om

offentlighedens som parters adgang til aktindsigt. I

overensstemmelse hermed blev udvalgsarbejdet tilrettelagt med

henblik på også at vurdere behovet for en revision af reglerne om

partens aktindsigt. Da det under justitsministeriets sideløbende

overvejelser om udarbejdelsen af et udkast til forvaltningslov

blev klart, at det kunne blive aktuelt at søge reglerne om partens

aktindsigt indarbejdet i denne lov, lagde udvalget dog efter

aftale med justitsministeriet under det senere arbejde hovedvægten

på at overveje en revision af reglerne om almindelig offentlighed

i forvaltningen, dvs. bestemmelserne i den gældende

offentlighedslovs kapitel 1 og 3.

Som nævnt i det foregående gælder de fleste af disse bestemmelser

imidlertid også for den, der er part i den pågældende sag. I de

beskrivelser af gældende ret, der indeholdes i de enkelte kapitler

af udvalgets betænkning, er der derfor i vidt omfang også

redegjort for retsstillingen i forhold til en sags parter, og i de

tilfælde, hvor dette måtte forekomme naturligt, har udvalget

overvejet, om der måtte være behov for at fastsætte særregler om

parters ret til aktindsigt i deres egen sag.

I det udkast til en ny lov om offentlighed i forvaltningen, som

udvalget har fremlagt som et resultat af sit arbejde, er der ikke

som i den gældende lovs kapitel 2 optaget særlige regler for

parterne i en forvaltningssag, og da det efter udvalgets

opfattelse måtte anses for mest hensigtsmæssigt, at de

bestemmelser, der skulle optages i udkastet til forvaltningslov,

udarbejdes under eöt, har udvalget heller ikke udarbejdet et

samlet udkast til en kommende lovgivnings regler om partens

aktindsigt. Udvalget har derimod i betænkningens kapitel XIII

(side 336 ff.) givet en sammenfatning af sine overvejelser om de

hovedspørgsmål i forbindelse med udformningen af sådanne regler,

der er behandlet i betænkningen.

Bestemmelserne i kapitel 4 i det foreliggende lovforslag, der er

udarbejdet på grundlag af betænkningen, betegner i alt væsentligt

en videreførelse af gældende ret med de ændringer, der er en

konsekvens af udvalgets udkast til en ny lov om offentlighed i

forvaltningen. Bestemmelsen i det foreliggende lovforslags § 2,

stk. 1, om, at loven alene gælder for behandlingen af

afgørelsessager, medfører i princippet en vis begrænsning i

anvendelsesområdet for de foreslåede regler om partens aktindsigt

i forhold til gældende ret. Som det er fremhævet nedenfor i sidste

afsnit af bemærkningerne til § 2, stk. 1, er denne begrænsning som

følge af de foreslåede regler om personers adgang til oplysninger

om egne personlige forhold (egenacces) i offentlighedsloven dog

næppe af praktisk betydning.

d. Partshøring

Den gældende offentlighedslovs regler om partsoffentlighed suppleres

af bestemmelsen i offentlighedslovens § 12, hvorefter den, der er

part i en sag, som er til behandling i den offentlige forvaltning,

normalt på ethvert tidspunkt af behandlingen kan forlange, at

sagens afgørelse udsættes, indtil han har afgivet en udtalelse om

sagen. Denne bestemmelse gælder uanset, om parten forinden har

udnyttet sin adgang til aktindsigt, men baggrunden for

fremsættelsen af en begæring efter § 12 vil i praksis ofte være et

ønske om at få mulighed for at kommentere det materiale, som

parten i kraft af en forudgående begæring om aktindsigt har haft

lejlighed til at gøre sig bekendt med.

Offentlighedsloven hjemler således allerede i dag den, der er part i

en forvaltningssag, ret til at gøre sig bekendt med det

foreliggende materiale og til at udtale sig herom og i øvrigt om

sit syn på sagen, inden den afgøres.

Den gældende offentlighedslovs regler er imidlertid karakteriseret

ved, at initiativet ligger hos parten selv. Loven hjemler kun

partsoffentlighed og partshøring efter derom fremsat begæring.

Denne begrænsning i rækkevidden af de gældende regler må sammenholdes

med det forhold, at vedkommende forvaltningsmyndighed - i

modsætning til hvad der gælder i retsplejen - har et selvstændigt

ansvar for tilvejebringelsen af et tilfredsstillende

afgørelsesgrundlag. Denne såkaldte officialmaksime indebærer

blandt andet, at den pågældende forvaltningsmyndighed ofte under

sagens behandling må tage skridt til en efterprøvelse og/eller

supplering af de oplysninger, som fremlægges af en part. Det kan

derfor meget vel forekomme, at en forvaltningsmyndighed i en sag,

hvor man på et tidligt stadium af sagens behandling har

imødekommet en begæring om partsoffentlighed og partshøring,

senere modtager yderligere oplysninger eller udtalelser, som

parten ikke har haft lejlighed til at tage stilling til.

Bestemmelsen i § 12 i den gældende offentlighedslov giver i og for

sig parten mulighed for at sikre sig imod denne eventualitet. I

justitsministeriets vejledning om lov om offentlighed i

forvaltningen, der er optaget som bilag 2 til

offentlighedsudvalgets betænkning (side 457 ff.), udtales det

således under pkt. 35, at den nævnte bestemmelse indebærer, at en

part på et tidligt stadium, f.eks. i selve ansøgningen, kan

forlange, at sagen ikke afgøres, før han har haft lejlighed til at

gøre sig bekendt med de dokumenter, der tilvejebringes i

forbindelse med sagens behandling, og til at fremsætte sine

bemærkninger hertil. En sådan begæring påfører med andre ord

vedkommende forvaltningsmyndighed en pligt til at gennemføre en

partshøring, når sagen efter myndighedens skøn i øvrigt er moden

til afgørelse. Forudsætningen for, at myndigheden efter

offentlighedslovens § 12 kan anses for forpligtet til at foretage

en partshøring, når sagsforberedelsen i øvrigt er tilendebragt, er

imidlertid stadig, at parten har fremsat begæring herom.

Det forhold, at anvendeligheden af den gældende lov således

forudsætter, at der fremsættes en begæring af den pågældende part,

indebærer også, at reglerne kun får praktisk betydning i forhold

til parter, der er bekendt med, at der verserer en

forvaltningssag, hvis udfald vil kunne gribe ind i deres retlige

interesser.

Denne forudsætning er naturligvis opfyldt i alle de tilfælde, hvor

sagen er rejst på den pågældendes eget initiativ, typisk ved

indgivelse af ansøgning eller klage, eller hvor parten direkte

inddrages i forbindelse med myndighedens oplysning af sagen. I

nogle tilfælde rejses en sag imidlertid på myndighedens eget eller

andre myndigheders initiativ eller i anledning af en henvendelse

fra andre private parter eller trediemænd, uden at sagens karakter

umiddelbart gør det nødvendigt at inddrage den pågældende selv i

sagens forberedelse. I forbindelse med behandlingen af sådanne

sager har parten ikke uden videre mulighed for at udnytte

offentlighedslovens regler om partsoffentlighed og partshøring.

Hertil kommer, at ansøgere og andre parter i en del tilfælde går

ud fra, at de er bekendt med myndighedens afgørelsesgrundlag uden

at være opmærksomme på, at myndighederne ofte af egen drift

indhenter yderligere oplysninger til brug for sagens afgørelse.

Indførelse af regler om partshøring på myndighedens initiativ har til

formål at sikre, at den, der er part i en forvaltningssag, får

lejlighed til at gøre sig bekendt med og kommentere det faktiske

afgørelsesgrundlag, inden sagen afgøres, ligesom det i sig selv må

anses for at være af betydning for tilliden til den offentlige

forvaltning, at parten får lejlighed til at kontrollere

myndighedens beslutningsgrundlag, inden afgørelsen træffes. En

sådan regel er imidlertid ikke blot til fordel for parten selv. En

ret for parten til at få lejlighed til at påpege, hvad han anser

for misforståelser, unøjagtigheder eller ufuldstændigheder i det

foreliggende oplysningsmateriale, vil også i nogle tilfælde

medvirke til at sikre, at forvaltningens afgørelser træffes på det

bedst mulige faktiske grundlag.

På grundlag af hidtidige praktiske erfaringer må det dog kunne lægges

til grund, at for langt den største del af de sager, der

behandles, vil de faktiske oplysninger, som myndighederne lægger

til grund ved afgørelsen, ikke kunne omtvistes eller give en part

anledning til at fremkomme med indsigelser.

Det må endvidere erkendes, at regler om partshøring efter

omstændighederne vil kunne medføre en forlængelse af

sagsbehandlingstiden, hvilket navnlig vil kunne blive følt som en

ulempe af parterne selv. Særlig for så vidt angår sager, hvor

afgørelserne træffes i kollegiale forvaltningsmyndigheder -

herunder kommunalbestyrelser og kommunale udvalg - vil

partshøringsreglen i forbindelse med organets mødeturnus i nogle

tilfælde kunne give anledning til en betydelig forlængelse af den

samlede sagsbehandlingstid. Det gælder således navnlig i tilfælde,

hvor det først under behandlingen i det kollegiale organ viser

sig, at der burde have været iværksat partshøring, f.eks. fordi

organet - i modsætning til dets sekretariat - vil lægge afgørende

vægt på nogle for parten ukendte og ugunstige oplysninger. I et

sådant tilfælde må sagens afgørelse udsættes til et senere møde,

således at sekretariatet i mellemtiden kan gennemføre partshøring.

På denne baggrund kan det ikke udelukkes, at en sags parter i en del

tilfælde vil foretrække, at der hurtigt træffes afgørelse i sagen

fremfor at afvente gennemførelsen af partshøringen, og at

partshøringen i nogle tilfælde direkte ville kunne opfattes som en

overflødig og besværlig formalisme.

På denne baggrund og ud fra ressourcemæssige synspunkter finder

justitsministeriet, at reglerne om obligatorisk partshøring bør

begrænses til alene at omfatte tilfælde, hvor der er grund til at

antage, at parterne vil være interesseret heri, og hvor en

medvirken fra parternes side må antages at kunne forbedre

myndighedens beslutningsgrundlag.

Sådanne retningslinier for partshøring har i øvrigt fundet udtryk

igennem de senere års ombudsmandspraksis.

I en række udtalelser har folketingets ombudsmand givet udtryk for,

at det i almindelighed må anses for bedst stemmende med god

forvaltningspraksis, at en forvaltningsmyndighed under nærmere

angivne omstændigheder på eget initiativ giver den, der er part i

en sag, lejlighed til at fremkomme med en udtalelse til sagen,

inden den afgøres. Dette gælder navnlig, hvis myndigheden til brug

for afgørelsen af den pågældende sag har modtaget faktiske

oplysninger, der (1) ikke er af uvæsentlig betydning, som (2)

parten ikke er bekendt med, at myndigheden har modtaget, som (3)

der er en vis rimelig mulighed for, at parten vil kunne berigtige

eller supplere, og som (4) ikke er af et sådant indhold, at de

ville kunne unddrages partens ret til aktindsigt efter den

gældende lovs regler om undtagelser fra

partsoffentlighedsprincippet.

Efter justitsministeriets opfattelse bør denne praksis søges

lovfæstet i en generel forvaltningslov, idet bestemmelser udformet

efter disse retningslinier af lovtekniske grunde må foretrækkes

fremfor en mere abstrakt formuleret regel, hvorefter det pålægges

vedkommende forvaltningsmyndighed at gennemføre en partshøring

forud for udfærdigelsen af bestemte typer af

forvaltningsafgørelser.

De foreslåede bestemmelser i kapitel 5 må i praksis antages at

medføre, at parter i de få tilfælde, hvor en sag behandles af en

myndighed, uden at parten er bekendt hermed, vil blive gjort

bekendt med sagen, inden myndigheden træffer afgørelse.

De foreslåede bestemmelser om partshøring vil ikke overflødiggøre en

bestemmelse, der svarer til den gældende offentlighedslovs

generelle bestemmelse i § 12 om partshøring efter begæring. En

sådan bestemmelse er derfor medtaget i lovforslagets § 21.

På en del forvaltningsområder er der i de senere år gennemført

regler, der - afpasset efter de særlige forhold, der gælder for

disse sagsområder - skal sikre, at parter og andre interesserede

inddrages i sagsforberedelsen. Det gælder således f.eks.

lovgivningen vedrørende fysisk planlægning,

ekspropriationslovgivningen og skattestyrelsesloven. Disse regler

er netop udformet med henblik på at sikre, at parterne inddrages

på den mest hensigtsmæssige måde inden for de pågældende

forvaltningsområder. Sådanne regler vil derfor blive opretholdt.

e. Begrundelse

Bestemmelserne i lovforslagets kapitel 6 om begrundelse m.v. er

udarbejdet på grundlag af indstillingen i Betænkning om

begrundelse af forvaltningsafgørelser og administrativ rekurs m.v.

(nr. 657/1972).

Denne betænknings afsnit II om begrundelse af forvaltningens

afgørelser indeholder indledningsvis en gennemgang af de specielle

forskrifter om begrundelse, der fandtes i særlovgivningen (side

14-22), og en redegørelse for praksis på de forvaltningsområder,

hvor sådanne forskrifter ikke fandtes (side 22-28). Dernæst

refereres en række almindelige forskrifter om begrundelse i

udenlandsk lovgivning (side 28-31) samt overvejelser, der

tidligere har fundet sted her i landet om gennemførelse af en

almindelig regel om begrundelse af forvaltningsafgørelser (side

31-33).

Efter udvalgets opfattelse (betænkningens side 33ff.) taler hensynet

til retssikkerheden for, at der i videst muligt omfang gives

vedkommende borger en fyldestgørende forklaring på, hvorfor en

konkret afgørelse har fået netop det indhold, den har.

Udvalget peger i den forbindelse navnlig på, at begrundelse har

særlig betydning for borgerens overvejelser om, hvorvidt han bør

søge en afgørelse ændret. Det er ligeledes efter udvalgets

opfattelse rimeligt at tro, at begrundelse vil kunne lette den

enkelte borgers akcept af den trufne afgørelse, og man kan derved

håbe indirekte at styrke tilliden til forvaltningen. Begrundelser

kan endelig lette de underordnede myndigheders administration og

bidrage til en klar og fast praksisdannelse.

Udgangspunktet for udvalgets overvejelser har derfor været det

hovedsynspunkt, at hensynet til retssikkerheden taler for, at der

- så vidt det er foreneligt med hensynet til en effektiv og smidig

forvaltning - i videst muligt omfang meddeles begrundelse for

forvaltningens afgørelser. Gennemførelse af en almindelig

lovbestemmelse om begrundelse vil derfor tjene til at fremme

retssikkerheden. Heroverfor peger udvalget imidlertid på, at en

almindelig lovregel om begrundelse må formuleres meget vagt og

ubestemt, og at en sådan bestemmelse derfor kan volde

vanskeligheder i den praktiske administration. Præcise regler om

begrundelse kan efter udvalgets opfattelse kun udformes med

bestemte sagsområder eller afgørelsesarter for øje.

På baggrund heraf anser udvalget det for den mest ønskelige løsning,

at man dels udsender et cirkulære til statsadministrationen om

pligt til efter begæring at meddele en begrundelse for en truffet

afgørelse, dels - og samtidig hermed - igangsætter den langvarige

proces, der består i efterhånden at indsætte veludformede og

præcise regler om begrundelse i de enkelte love (betænkningen side

35). Udvalget har udarbejdet et udkast til et sådant cirkulære

(betænkningen side 36), der forudsættes fulgt op af en tilsvarende

henstilling fra indenrigsministeriet til den kommunale

forvaltning.

For så vidt der måtte være ønske om at gennemføre en almindelig

lovbestemmelse om begrundelse, bør en sådan bestemmelse efter

udvalgets opfattelse udformes som en generel hovedregel om

efterfølgende begrundelse efter begæring. Udvalget har ikke

udarbejdet noget udkast til en sådan lovbestemmelse, men har i

stedet peget på en række problemer, som udformningen af en sådan

bestemmelse vil give anledning til, og givet udtryk for sit syn på

disse spørgsmål (betænkningen side 36-46). For så vidt der måtte

være ønske om at gå videre og fastsætte en almindelig

lovbestemmelse om, at en forvaltningsmyndigheds afgørelser skal

ledsages af en begrundelse uanset, om den, der er part i sagen,

har fremsat begæring derom (samtidig begrundelse), har udvalget

ønsket at understrege, at de praktiske vanskeligheder ved en sådan

ordning efter udvalgets bedømmelse er meget store (betænkningen

side 46-47). Efter udvalgets opfattelse bør en eventuel almindelig

lovbestemmelse om samtidig begrundelse derfor begrænses til

tilfælde, hvor begrundelsens betydning for parten er særlig

åbenbar, og hvor de almindelige retssikkerhedshensyn derfor er

særligt tungtvejende. Som sådanne tilfælde peger udvalget på

klagesager, sager, hvorved der træffes afgørelse i en tvist mellem

flere parter, og sager om tilbagekaldelse af en meddelt

autorisation eller om andre former for rettighedsfratagelse. I

andre tilfælde bør man efter udvalgets opfattelse indskrænke sig

til en almindelig regel om efterfølgende begrundelse efter

begæring. Denne mest subsidiære indstilling svarer til, hvad der

gjaldt efter den norske forvaltningslov i dennes oprindelige

affattelse.

Det fremhæves i betænkningen (side 35), at en eventuel almindelig

lovbestemmelse - det være sig om samtidig eller efterfølgende

begrundelse - bør søges suppleret af mere præcist udformede

begrundelsesforskrifter i særlovgivningen.

Som anført ovenfor under pkt. 4 hører regler om begrundelse af

forvaltningsafgørelser til blandt de centrale emner, der efter

justitsministeriets opfattelse bør inddrages i den foreslåede

almindelige regulering af de rettigheder og beføjelser, der

tilkommer den, der er part i en forvaltningssag, i forbindelse med

sagens behandling.

De principielle betænkeligheder over for en lovfæstelse af generelle

regler om begrundelse af forvaltningsafgørelser, som udvalget har

givet udtryk for i betænkningen (side 34), kunne anføres til

støtte for, at man i det hele afstod fra at søge gennemført en

almindelig regulering af dette forhold. Denne konsekvens har

udvalget imidlertid ikke villet drage. Som nævnt i det foregående

har udvalget stillet forslag om, at der administrativt - ved

udsendelse af et dertil sigtende cirkulære og en tilsvarende

henstilling til den kommunale forvaltning - pålægges

forvaltningsmyndighederne en almindelig forpligtelse til efter

derom fremsat begæring at meddele en begrundelse for en

foreliggende afgørelse. De nævnte betænkeligheder kan efter

justitsministeriets opfattelse ikke tillægges afgørende betydning

for valget mellem at fastsætte sådanne almindelige regler

administrativt eller ved lov.

Som fremhævet af udvalget (betænkningen side 33) kan opfyldelsen af

en begrundelsespligt efter omstændighederne være tid- og

arbejdskrævende. Udformningen af en begrundelse kræver betydelig

omhu, fordi den bliver af afgørende betydning for, om den trufne

afgørelse kan holde for en efterfølgende prøvelse, ligesom

begrundelsen vil blive opfattet som udtryk for myndighedens

generelle syn eller praksis på det pågældende sagsområde. Dette

kan indebære, at udarbejdelse af en skriftlig

forvaltningsafgørelse undertiden vil kræve anvendelse af særligt

uddannet eller kvalificeret arbejdskraft, og at udkast til

begrundelser eventuelt må forelægges for overordnede til

godkendelse.

På den baggrund var der ikke i de tidligere fremsatte lovforslag

medtaget en bestemmelse om samtidig begrundelse, men alene en

bestemmelse om begrundelse efter begæring. Under retsudvalgets

behandling af lovforslaget blev der, som nævnt ovenfor under pkt.

1 b, imidlertid givet udtryk for, at der allerede nu burde

gennemføres regler om samtidig begrundelse, således som det er

sket i den finske, norske og svenske forvaltningslov.

Justitsministeriet overvejede i forbindelse med det oprindelige

lovforslag at udforme begrundelsesreglerne således, at de tillige

umiddelbart skulle gælde for kollegiale myndigheder.

Dette spørgsmål er omtalt i begrundelsesudvalgets betænkning på side

45. Det anføres i den forbindelse, at vanskelighederne ved at

begrunde kan være særlig fremtrædende for så vidt angår

kommunalbestyrelser og andre kollegiale organer, hvori folkevalgte

eller andre ikke-professionelle administratorer er enerådende

eller dog i overvægt. Uanset at disse synspunkter i Norge og

Sverige bl.a. har ført til, at de besluttende forsamlinger,

kommunalbestyrelserne, er holdt uden for begrundelsespligten,

finder udvalget ikke, at der her i landet er tilstrækkelig grund

til at holde kommunalbestyrelsernes individuelle afgørelser uden

for en regel om efterfølgende begrundelse. Udvalget anfører

endvidere, at afgørelser truffet af de kommunale udvalg utvivlsomt

ikke kan holdes uden for en begrundelsespligt. Efter udvalgets

opfattelse bør de nævnte vanskeligheder føre til, at der eventuelt

ved en efterfølgende bedømmelse stilles mildere krav til

begrundelsens indhold, når afgørelsen er truffet af sådanne

organer.

I Sverige gælder forvaltningsloven ikke for kommunale afgørelser, der

kan påklages gennem kommunal besvaer m.v., og det vil i praksis i

det væsentlige sige afgørelser, der er truffet inden for den del

af kommunalforvaltningen, der ikke er lovreguleret. Da

kommunalbestyrelserne alene træffer afgørelse på sådanne områder,

vil begrundelsesreglen i praksis ikke gælde for den samlede

kommunalbestyrelse. Afgørelser, der træffes af kommunale udvalg,

skal begrundes.

I Norge har man ikke ment at kunne undtage kommunale udvalg og nævn

fra begrundelsespligten. Med henvisning til de praktiske

vanskeligheder, som begrundelsespligten kunne skabe for den

samlede kommunalbestyrelse, indeholder den norske forvaltningslov

imidlertid en undtagelse for afgørelser, der er truffet af

kommunestyret (den samlede kommunalbestyrelse) og det særlige

formandskab. Der er i den forbindelse grund til at fremhæve, at de

norske kommunalbestyrelser i almindelighed er langt større end de

danske, og at norske kommunalbestyrelser må antages at træffe

betydeligt færre individuelle afgørelser, end mange danske

kommunalbestyrelser i praksis gør.

Den finske forvaltningslov, der trådte i kraft den 1. januar 1983,

indeholder bl.a. regler om obligatorisk samtidig begrundelse.

Reglerne gælder også for afgørelser, der træffes af den samlede

kommunalbestyrelse og dens udvalg. Ifølge oplysninger, som det

finske justitsministerium har indhentet fra de kommunale

centralorganisationer, har indførelsen af begrundelsespligten i

forvaltningsloven ikke medført problemer for de finske kommuner.

I forbindelse med høringen over lovudkastet har de danske kommunale

organisationer bl.a. peget på, at en almindelig regel om

begrundelse efter begæring i forhold til kommunerne kunne give

anledning til dels nogle principielle betænkeligheder, og dels

nogle praktiske vanskeligheder med hensyn til de kommunale

kollegiale organers muligheder for at begrunde de trufne

afgørelser.

Som et synspunkt af mere principiel karakter er der således peget på,

at lovgivningsmagten ved at henlægge et bestemt sagsområde til

kommunerne kan have ønsket, at afgørelserne inden for det

pågældende sagsområde skulle træffes af kommunen på grundlag af

fri forhandling inden for de grænser, som følger af den pågældende

hjemmelslov og almindelige forvaltningsretlige grundsætninger,

uden at blive afkrævet nogen begrundelse for udnyttelsen af

beføjelserne inden for disse grænser. Der er i den forbindelse

endvidere peget på, at henlæggelsen af afgørelserne til kommunerne

kan opfattes som et udtryk for, at lovgivningsmagten har lagt

hovedvægten på den politiske kontrol, der udøves af den enkelte

kommunalbestyrelse, fremfor den retlige kontrol.

De kommunale organisationer har endvidere peget på, at

begrundelsespligten vil kunne give anledning til praktiske

vanskeligheder for de kollegiale kommunale organer, herunder

navnlig at det i nogle tilfælde vil kunne vise sig vanskeligt at

opnå den fornødne enighed om, hvilke faktiske oplysninger og

synspunkter der skal lægges vægt på ved en afgørelse, hvis

resultat der i øvrigt er enighed om eller et flertal for. Hertil

kommer, at kommunalbestyrelsesmedlemmerne i dag alene har pligt

til at deltage i afstemningen om afgørelsens udfald, men ikke

pligt til at tilkendegive nogen begrundelse for deres standpunkt.

Det er endvidere anført, at indførelsen af en begrundelsespligt

for de kollegiale organer i nogle tilfælde vil kunne gøre det

vanskeligere at opnå et kompromis med hensyn til afgørelsens

resultat.

Efter justitsministeriets opfattelse skal enhver

forvaltningsafgørelse som udgangspunkt træffes i overensstemmelse

med den lovgivning, der regulerer det pågældende område, og de

almindelige retsgrundsætninger, der gælder i Danmark. Det forhold,

at en bestemt lovgivning tillægger de kommunale myndigheder

kompetence til at træffe afgørelser i forhold til parter, kan

derfor ikke i sig selv antages at medføre, at de kommunale organer

får en videre adgang end andre myndigheder til at lægge friere

overvejelser til grund for afgørelserne. Der må derfor kunne

stilles de samme indholdsmæssige krav med hensyn til lovlighed og

rigtighed til de afgørelser, der træffes af kommunalbestyrelsen og

dens udvalg, som til alle andre forvaltningsafgørelser.

Ud fra et retssikkerhedssynspunkt og moderne principper for

samspillet mellem forvaltningsmyndigheder og den enkelte borger er

det efter justitsministeriets opfattelse vanskeligt at forklare og

begrunde, at en borger ikke skulle have krav på en begrundelse for

en forvaltningsafgørelse, der måske er af indgribende betydning

for den pågældendes personlige og økonomiske forhold, alene fordi

forvaltningsafgørelsen er truffet af en kommunalbestyrelse eller

et af dennes udvalg, medens afgørelser, der træffes af den

kommunale forvaltning på kommunalbestyrelsens vegne og ansvar kan

kræves begrundet.

Efter justitsministeriets opfattelse kan det imidlertid ikke afvises,

at begrundelsespligten i visse tilfælde vil kunne give anledning

til særlige vanskeligheder for de kommunale kollegiale organer.

Ved vurderingen af de praktiske vanskeligheder, som

begrundelsespligten vil kunne give anledning til, må det dog tages

i betragtning, at formentlig kun relativt få konkrete afgørelser i

forhold til parter i det hele taget vil blive forelagt den samlede

kommunalbestyrelse, hvor de praktiske vanskeligheder ved at

formulere en begrundelse som følge af organets bredde formentligt

må antages at være størst. Størstedelen af de sager, der i det

hele taget er omfattet af begrundelsespligten, må formodes i

praksis at ville blive afgjort af de mere snævert sammensatte

stående udvalg eller af den kommunale forvaltning i henhold til

bemyndigelse. Det gælder også, selv om enhver sag, bortset fra

afgørelser i visse sociale sager om enkeltpersoners forhold, i

princippet vil kunne blive forelagt den samlede kommunalbestyrelse

til afgørelse.

På den baggrund blev det derfor i det tidligere lovforslag foreslået

at begrænse begrundelsespligten i forhold til de afgørelser, der

træffes af en kommunalbestyrelse og dennes udvalg. Som nævnt

ovenfor under pkt. 1 b blev der imidlertid under lovforslagets

behandling i folketinget fra retsudvalgets side givet udtryk for,

at afgørelser, som af kommunalbestyrelser og disses udvalg træffes

i sager, der er omfattet af loven typisk personorienterede sager -

bør begrundes i samme udstrækning som afgørelser truffet af andre

administrative myndigheder.

Justitsministeriet har derfor nu foreslået, at der i

forvaltningsloven indsættes regler om samtidig begrundelse, der

gælder for alle myndigheder i den offentlige forvaltning.

f. Klagevejledning

Bestemmelserne i lovforslagets kapitel 7 om klagevejledning er

udarbejdet på grundlag af indstillingen herom i Betænkning om

begrundelse af forvaltningsafgørelser og administrativ rekurs m.v.

(nr. 657/1972), der er afgivet af et udvalg under

justitsministeriet.

Begrundelsesudvalget blev oprindelig nedsat alene med den opgave at

overveje, om der burde fastsættes almindelige regler for, i

hvilket omfang og i hvilken form forvaltningens afgørelser skal

være ledsaget af begrundelse, samt i bekræftende fald at udarbejde

udkast til sådanne regler. Udvalgets kommissorium blev imidlertid

senere udvidet til bl.a. at omfatte forskellige spørgsmål

vedrørende den administrative rekurs, dvs. adgangen til at påklage

en administrativ afgørelse til overordnet forvaltningsmyndighed.

Begrundelsesudvalgets betænkning behandler i afsnit III om

administrativ rekurs forskellige spørgsmål i forbindelse med den

gældende almindelige adgang for den, der er part i en sag, til at

indbringe en underordnet forvaltningsmyndigheds afgørelse for en

overordnet myndighed til efterprøvelse.

Udvalget pegede som anført ovenfor under pkt. 4 i betænkningen

indledningsvis på nogle udviklingslinier i lovgivningen og

reformovervejelser, som efter udvalgets opfattelse vil gøre det

nødvendigt at foretage dybtgående overvejelser af, i hvilket

omfang og under hvilke former den administrative klageadgang

fremtidig bør udøves. Under disse omstændigheder valgte udvalget

at begrænse sine overvejelser til nogle fælles problemstillinger,

hvorom der efter udvalgets skøn i den givne situation overhovedet

kunne være tale om fastsættelse af almindelige regler (side 52).

Udvalgets overvejelser vedrørende disse spørgsmål (side 52-71) munder

på to punkter ud i forslag om ændring af den hidtil gældende

retstilstand. Udvalget foreslår således, at det i et cirkulære

pålægges forvaltningsmyndighederne, når der træffes afgørelser,

der kan påklages til en anden forvaltningsmyndighed, da at lade

afgørelsen ledsage af oplysninger om den bestående klageadgang, om

eventuelle klagefrister, om klageinstans og om fremgangsmåden ved

indgivelse af klage (side 52-60). Efter udvalgets opfattelse er

der ikke et tilsvarende behov for at pålægge

forvaltningsmyndighederne en almindelig forpligtelse til at give

vejledning om adgangen til at indbringe trufne afgørelser for

domstolene, men udvalget foreslår, at der udsendes et cirkulære

om, at sådan oplysning skal gives, hvor der gælder særlige frister

for sagsanlæg (side 61 f.).

I betænkningens afsnit IV (side 72 f.) om fristbestemmelser i den

administrative rekurs behandles spørgsmålet om, hvorvidt det vil

være hensigtsmæssigt at fastsætte bestemte tidsfrister for

administrative klageinstansers behandling af konkrete klagesager,

eller regler om, at klageinstansen, dersom en konkret klagesag

ikke er færdigbehandlet inden en vis frist, skal meddele klageren

grunden hertil. Udvalget kan ikke anbefale, at der gennemføres

sådanne bestemmelser. Udvalget henviser herved navnlig til, at

folketingets ombudsmand i sin praksis har fastsat en række

standarder for, hvor lang tid den administrative sagsbehandling må

vare på forskellige områder, og hvornår der bør gives en part

meddelelse om eventuelle forsinkelser. Denne ordning giver efter

udvalgets opfattelse mulighed for en langt smidigere bedømmelse af

disse forhold end en almindelig fristbestemmelse.

Justitsministeriet kan tiltræde udvalgets opfattelse. Spørgsmålet om

sagsbehandlingstid og om myndighedernes pligt til at underrette

parterne vil blive taget op i den almindelige vejledning om

forvaltningsretlige spørgsmål, som justitsministeriet vil

udarbejde i tilknytning til loven.

g. Tavshedspligt m.v.

Bestemmelserne i lovforslagets kapitel 8 om tavshedspligt m.v. er

udarbejdet med udgangspunkt i Betænkningen om tavshedspligt (nr.

998/1984) og straffelovrådets udtalelse af 13. maj 1985 om

straffelovens regler om krænkelse af tavshedspligt. Udtalelsen fra

straffelovrådet er optrykt som bilag til det samtidigt hermed

fremsatte forslag til ændring af straffelovens regler om

tavshedspligt.

Ud over nogle ændringer af straffelovens regler om tavshedspligt

foreslog tavshedspligtsudvalget, at der i en generel

forvaltningslov fastsættes bestemmelser om tavshedspligt og om

udveksling af oplysninger mellem myndigheder.

Med hensyn til spørgsmålet om tavshedspligt foreslog udvalgets

flertal (hele udvalget med undtagelse af 1 medlem) efter en

gennemgang af de gældende regler om tavshedspligt, at det i

forvaltningsloven præciseres, at alle i den offentlige forvaltning

umiddelbart er omfattet af tavshedspligten for personer i

offentlig tjeneste eller hverv efter straffelovens § 152.

Flertallet foreslog endvidere, at der gives mulighed for ved

bekendtgørelse eller forvaltningsakt at inddrage nærmere angivne

gruppe af personer - som uden at være i offentlig tjeneste eller

hverv beskæftiger sig med forvaltningsvirksomhed eller får adgang

til forvaltningens oplysninger - under straffelovens bestemmelser

om tavshedspligt.

Justitsministeriet er enig med udvalget i, at der i forvaltningsloven

bør fastsættes regler, som præciserer, at straffelovens

almindelige bestemmelser om tavshedspligt omfatter alle i den

offentlige forvaltning. Justitsministeriet er endvidere enig i, at

der i forvaltningsloven fastsættes hjemmel til at udvide

tavshedspligten til at omfatte visse nærmere angivne grupper af

personer uden for den offentlige forvaltning.

Tavshedspligtsudvalgets flertal pegede i betænkningen, side 153, på,

at straffelovens bestemmelser om tavshedspligt bør udbygges,

således at de kommer til at indeholde en mere udførlig beskrivelse

af de hensyn, der kan føre til, at en oplysning må anses for

hemmelig, end den nuværende henvisning til »privatlivet tilhørende

hemmeligheder« og forholdets natur. Flertallet foreslog derfor, at

der i straffeloven indsættes en opregning af hensyn til nærmere

angivne offentlige og private interesser, der kan begrunde, at en

oplysning må anses som fortrolig. Opregningen er dog ikke

udtømmende. Da en oplysning således efter flertallets forslag kun

skal være undergivet tavshedspligt, såfremt det er nødvendigt at

hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige

eller private interesser, vil der efter flertallets forslag ikke

være mulighed for ved tjenestebefaling uden særskilt hjemmel at

kunne pålægge tavshedspligt, men alene at præcisere denne pligt.

Straffelovrådet var enig i, at de hensyn, som tavshedspligtsudvalgets

flertal fremhævede, ofte vil tale afgørende for tavshedspligt.

Straffelovrådet pegede imidlertid samtidig på, at det i nogle

tilfælde vil være nødvendigt at anlægge et konkret skøn over, om

de anførte hensyn med fornøden styrke taler for nødvendigheden af

at hemmeligholde oplysninger. Efter straffelovrådets opfattelse må

man være varsom med at efterlade det indtryk, at tavshedspligt kan

afgrænses i formler, der er fælles for alle de persongrupper, som

efter straffeloven er undergivet tavshedspligt. Det er efter

straffelovrådets opfattelse først og fremmest et anliggende for

den ikke-strafferetlige lovgivning (herunder en forvaltningslov)

og for de administrative myndigheder at klargøre de generelle og

specielle retningslinier for afgrænsningen af tavshedspligten.

Denne afgrænsning kan få betydning i situationer, hvor der ikke

primært er spørgsmål om ansvar efter straffeloven, men f.eks. om

disciplinært ansvar. Bl.a. på den baggrund kunne rådet ikke

tilslutte sig den af tavshedspligtsudvalget foreslåede opregning i

lovteksten af hensyn til offentlige eller private interesser, der

kan begrunde, at en oplysning må anses som fortrolig. Det var

derfor rådets opfattelse, at en oplysning fortsat skal være

undergivet tavshedspligt efter straffeloven, hvis den ved lov

eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som fortrolig. Efter

rådets opfattelse burde det i stedet overvejes at indsætte en

opregning af interesser, som kan begrunde, at der foreskrives

eller gælder tavshedspligt, i en generel forvaltningslov.

Justitsministeriet er, som anført i bemærkningerne til det samtidigt

hermed fremsatte forslag til ændring af straffelovens regler om

tavshedspligt, enig med straffelovrådet i, at en oplysning efter

straffeloven skal anses for fortrolig, når den ved lov eller anden

gyldig bestemmelse er betegnet som sådan, eller når det i øvrigt

er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige

hensyn til offentlige eller private interesser.

Justitsministeriet er enig med tavshedspligtsudvalget og

straffelovrådet i, at det ikke er muligt udtømmende at angive,

hvilke hensyn der kan føre til, at en oplysning må anses for

fortrolig. Justitsministeriet finder imidlertid, at det er af

værdi, at der i forvaltningsloven foretages en opregning af

hovedparten af de hensyn, der efter en konkret vurdering kan føre

til, at en oplysning er undergivet tavshedspligt, også selv om

opregningen ikke kan blive udtømmende. Hvis offentligt ansatte i

konkrete tilfælde kommer i tvivl, om en oplysning må anses for

omfattet af tavshedspligt, vil det normalt være let for denne at

søge råd hos myndighedens ledelse.

Justitsministeriet finder endvidere, at det er af væsentlig

betydning, at det i forvaltningsloven præciseres, at en

forvaltningsmyndigheds ledelse ikke vilkårligt vil kunne pålægge

de ansatte tavshedspligt, men at det alene gyldigt vil kunne ske,

såfremt det er nødvendigt at hemmeligholde et dokument eller en

oplysning for at varetage væsentlige hensyn til bestemte

offentlige eller private interesser.

En bestemmelse herom er derfor foreslået indsat i § 27, stk. 2, i det

foreliggende lovforslag.

Justitsministeriet vil i den vejledning, der bliver udarbejdet til

loven, nærmere søge at beskrive de hensyn til offentlige og

private interesser, der typisk vil føre til, at en oplysning skal

behandles fortroligt. I den forbindelse vil det blive muligt at

redegøre nærmere for betydningen af, at en oplysning er omfattet

af tavshedspligt, og hvem der - indenfor den enkelte myndighed - i

givet fald kan træffe afgørelse om, hvorvidt en oplysning er

omfattet af tavshedspligt.

Spørgsmålet om videregivelse af fortrolige oplysninger til en anden

forvaltningsmyndighed er reguleret i det foreliggende lovforslags

§ 2. Loven gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil

blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed.

Stk. 2. Bestemmelserne i kapitel 2 om inhabilitet gælder også for

behandlingen af sager om indgåelse af kontraktsforhold eller

lignende privatretlige dispositioner.

Stk. 3. Bestemmelserne i kapitel 8 gælder for al virksomhed, der

udøves inden for den offentlige forvaltning.

Stk. 4. Vedkommende minister kan efter forhandling med

justitsministeren fastsætte regler om, at lovens bestemmelser i

øvrigt helt eller delvis skal gælde for anden

forvaltningsvirksomhed end nævnt i stk. 1.

§ 2. Loven gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil

blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed.

Stk. 2. Bestemmelserne i kapitel 2 om inhabilitet gælder også for

behandlingen af sager om indgåelse af kontraktsforhold eller

lignende privatretlige dispositioner.

Stk. 3. Bestemmelserne i kapitel 8 gælder for al virksomhed, der

udøves inden for den offentlige forvaltning.

Stk. 4. Vedkommende minister kan efter forhandling med

justitsministeren fastsætte regler om, at lovens bestemmelser i

øvrigt helt eller delvis skal gælde for anden

forvaltningsvirksomhed end nævnt i stk. 1.

Kapitel 3

Vejledning og repræsentation m.v.

Kapitel 3

Vejledning og repræsentation m.v.

kapitel 3. Med hensyn til reglernes nærmere indhold henvises til

det neden for under pkt. 8 b anførte.

b) Nye regler om samtidig begrundelse m.v.

Under retsudvalgets behandling af det tidligere lovforslag blev der

givet udtryk for, at der allerede nu bør gennemføres regler om

samtidig begrundelse, således som det er tilfældet i den finske,

norske og svenske forvaltningslov. Det var endvidere retsudvalgets

opfattelse, at også afgørelser, der træffes af kollegiale

myndigheder, herunder af kommunalbestyrelser og deres udvalg, bør

begrundes fuldt ud.

På den baggrund er der i det nu foreliggende lovforslag som § 22

indsat en bestemmelse, hvorefter afgørelser, som meddeles

skriftligt, skal være ledsaget af en begrundelse, når de ikke

giver den pågældende part fuldt ud medhold. Samtidig er

bestemmelsen i det tidligere lovforslags § 26 om visse

begrænsninger i kravene til begrundelsens indhold, når afgørelsen

træffes af en kommunalbestyrelse eller af et af dennes udvalg,

udgået. Ændringen er nærmere omtalt nedenfor uden pkt. 8 e.

c) Nye regler om tavshedspligt m.v.

I det foreliggende lovforslag er der, som et nyt kapitel 8, indsat

regler om tavshedspligt og om begrænsning i adgangen til at

videregive fortrolige oplysninger til andre

forvaltningsmyndigheder. Baggrunden for denne ændring er

tavshedspligtsudvalgets forslag i betænkning nr. 998/1984. Der

henvises nærmere om denne ændring af lovforslaget til de

almindelige bemærkningers pkt. 8 g.

2. Formålet med lovforslaget er at gennemføre en samlet lovfæstelse

af de væsentligste rettigheder og beføjelser, der tilkommer den,

der er part i en forvaltningssag. Gennemførelsen af lovforslaget

skal medvirke til at forbedre sagsbehandlingen i den offentlige

forvaltning og dermed øge sikkerheden for, at myndighedernes

afgørelser bliver lovlige og rigtige. Lovforslaget skal endvidere

sikre, at den enkelte borger kan få indflydelse på de

beslutningsprocesser, der vedrører den pågældendes egne forhold,

og forøge den enkeltes mulighed for at forstå indholdet af de

trufne afgørelser og baggrunden herfor.

For at opfylde de krav, der i et moderne samfund stilles til

regulering af forskellige områder, har lovgivningsmagten på en

lang række områder tillagt den offentlige forvaltning beføjelser

til at træffe afgørelser, der ofte er af vidtrækkende betydning

for de enkelte borgere og erhvervsvirksomheder.

Denne udvikling har medført behov for gennemførelse af en lovmæssig

regulering med henblik på at forbedre sagsbehandlingen i den

offentlige forvaltning og sikre den enkeltes retsstilling i

forhold til den offentlige forvaltning.

I de øvrige nordiske lande har disse overvejelser ført til, at der er

gennemført generelle lovmæssige reguleringer af den offentlige

forvaltnings sagsbehandling i form af generelle forvaltningslove.

I Norge trådte således en samlet forvaltningslov i kraft i 1970, i

Sverige i 1972 og i Finland den 1. januar 1983.

I Danmark blev der i 1964 gennemført en samlet generel regulering af

parternes adgang til aktindsigt i loven om partsoffentlighed, der

i 1970 blev videreført som kapitel 2 i loven om offentlighed i

forvaltningen. I 1978 blev der endvidere ved loven om offentlige

myndigheders registre gennemført en generel regulering af den

offentlige forvaltnings oprettelse og brug af edb-registre med

personoplysninger.

Sideløbende med denne udvikling er der i forbindelse med nogle større

lovgivningsreformer på områder, hvor forvaltningens afgørelser

ofte er af væsentlig betydning for den enkelte borger, blevet

fastsat regler om den administrative opbygning af den pågældende

forvaltning. I forbindelse hermed er der undertiden gennemført

relativt detaljerede regler for den administrative sagsbehandling.

Disse regelsæt har i et vist omfang indeholdt

forvaltningsprocessuelle regler til sikring af borgerens

retsstilling. Det gælder for eksempel lovgivningen om

fremgangsmåden ved ekspropriation vedrørende fast ejendom, miljø-

og planlægningslovgivningen, de sociale styrelseslove og

skattestyrelsesloven.

Fordelene ved at fastsætte forvaltningsprocessuelle regler, der alene

gælder for et bestemt forvaltningsområde, er først og fremmest, at

disse regler vil kunne udformes således, at de specielt tilpasses

de særlige forhold, der gælder for netop dette forvaltningsområde.

Reglerne vil derfor kunne udformes relativt præcist og detaljeret,

og således at retssikkerhedsformålene tilgodeses bedst muligt på

den måde, der også i administrativ henseende er mest rationel.

Denne fremgangsmåde, hvorefter der inden for den enkelte sektor

fastsættes specielt udformede sagsbehandlingsregler, medfører

imidlertid, at det for den enkelte borger - og i øvrigt i nogen

grad også for den enkelte sagsbehandler - kan være vanskeligt at

få overblik over, hvilke forvaltningsprocessuelle regler der

gælder. Disse vanskeligheder afhjælpes kun i nogen grad af, at det

i forbindelse med reglernes fastsættelse tilstræbes at anvende en

ensartet udformning af de pågældende processuelle bestemmelser.

Hertil kommer, at denne sektorvise indførelse af

forvaltningsprocessuelle regler normalt ikke indebærer, at alle

disse centrale regler gennemføres på de enkelte områder, ligesom

denne fremgangsmåde ikke sikrer, at der sker en lovfæstelse af de

processuelle retsgarantier på de mange og til dels mindre

forvaltningsområder, hvor der ikke i øvrigt er behov for at

gennemføre større samlede lovgivningsreformer.

På denne baggrund har justitsministeriet fundet, at der nu kan være

behov for at gennemføre en generel forvaltningslov, hvori navnlig

mindstekravene vedrørende de mest centrale og grundlæggende

rettigheder, der bør tilkomme den, der bliver part i en

forvaltningssag, udtrykkeligt lovfæstes.

Hovedsynspunktet må være, at flest mulige af disse grundlæggende

regler samles i den generelle forvaltningslov. Hensynet til at

sikre en udtømmende regulering i en generel forvaltningslov kan

dog efter justitsministeriets opfattelse ikke i alle tilfælde

opveje de fordele, der består i, at der på særlige

forvaltningsområder indføres yderligere retssikkerhedsgarantier

vedrørende sagsbehandlingen, eller at reglerne på områder, hvor

forholdene og administrative hensyn gør det påkrævet, udformes på

en særlig måde. Det må i så fald blot sikres, at borgerne i disse

tilfælde bliver informeret i fornødent omfang om de særlige

regler, der gælder på de pågældende forvaltningsområder.

3. Forvaltningsprocessen er allerede i dag i et vist omfang

undergivet en generel retlig regulering gennem de uskrevne

grundsætninger, der igennem årene har udviklet sig med

udgangspunkt i domspraksis, den juridiske litteratur og i de

senere år navnlig på grundlag af ombudsmandens udtalelser.

Ved afgrænsningen af, hvilke af disse forvaltningsretlige principper

der er egnet til en generel lovmæssig regulering, må det

fremhæves, at der næppe opnås fordele ved at lovfæste

sagsbehandlingsprincipper, der alene kan formuleres som brede

målsætninger af mere upræcis karakter. En lovfæstelse af sådanne

regler vil ikke give borgeren nogen reel vejledning om de

rettigheder, der tilkommer ham i forhold til forvaltningen, og der

ville endog kunne opstå uberettigede forventninger hos de borgere,

der eventuelt påberåber sig sådanne bestemmelser i tillid til, at

reglerne i forvaltningsloven må være af samme karakter som andre

egentlige lovregler. Hertil kommer, at sådanne mere upræcise

forskrifter vil kunne give anledning til betydelige

fortolkningsproblemer for forvaltningsmyndighederne selv og for de

myndigheder, der udøver kontrol med forvaltningen.

Ved udvælgelsen af, hvilke forvaltningsretlige grundprincipper der

bør lovfæstes, vil det være nærliggende at lægge vægt på, om en

tilsidesættelse af reglerne kan medføre, at afgørelsen bliver

ugyldig.

Dansk rets uskrevne regler om forvaltningens sagsbehandling er

oprindelig i udpræget grad blevet udformet på baggrund af

ugyldighedslæren. Det ville på denne baggrund være nærliggende at

lovfæste de grundsætninger, hvis tilsidesættelse er egnede til at

medføre den pågældende afgørelses ugyldighed. Hertil kommer, at

ugyldighedskriteriets indhold nøje modsvarer en væsentlig

bestanddel af det reale hensyn, der ligger bag indførelsen af

almindelige forskrifter for forvaltningens sagsbehandling, nemlig

hensynet til at sikre, at forvaltningens afgørelser bliver lovlige

og rigtige. Efter gældende ret er det afgørende for, om

tilsidesættelsen af en formel forskrift medfører ugyldighed, netop

i første række, om den pågældende forskrift kan siges i

almindelighed at udgøre en væsentlig garanti for, at afgørelsen

får et rigtigt indhold.

Ugyldighedskriteriet er imidlertid efter justitsministeriets

opfattelse et for snævert kriterium for afgrænsningen af emnerne

for en forvaltningslov. Således knyttes ugyldighedsvirkningen

efter gældende ret i almindelighed kun til sagsbehandlingsfejl i

forbindelse med forvaltningsafgørelsers tilblivelse, men ikke til

efterfølgende tilsidesættelse af formelle forskrifter, f. eks. om

aktindsigt, efter at afgørelsen er truffet, efterfølgende

begrundelse efter begæring eller klagevejledning.

Ugyldighedsvirkningen som kriterium for afgrænsningen af emnerne for

forvaltningsloven må derfor suppleres med andre synspunkter.

Justitsministeriet har på denne baggrund taget udgangspunkt i de

retsvirkninger, der typisk vil være knyttet til en lovfæstelse af

forskrifter om forvaltningens sagsbehandling fremfor anvendelse af

cirkulære- eller vejledningsformen. En lovmæssig regulering af

forvaltningens sagsbehandling vil således medføre, at de

pågældende regler i forhold til parten bliver retligt forbindende

for de myndigheder og deres ansatte, der er omfattet af

lovgivningen, herunder også for kommunale myndigheder og for de

mange fritstående statslige nævn og råd, der ikke uden videre er

undergivet en ministers instruktionsbeføjelse. De ansattes

tilsidesættelse af sådanne lovregler vil efter omstændighederne få

karakter af en tjenesteforseelse, der vil kunne sanktioneres.

Hertil kommer, at en lovfæstelse af en forvaltningsprocessuel

regel også vil medføre, at reglen i hvert fald som hovedregel må

forventes håndhævet af domstolene, om ikke ved anvendelse af

ugyldighedssanktion så dog ved dom til opfyldelse eller i øvrigt

ved en anerkendelse af, at forskriften er tilsidesat.

Efter justitsministeriets opfattelse må indførelsen af

forvaltningsprocessuelle retsgarantier for den enkelte borger ikke

tillige medføre en formalisering af forvaltningsprocessen på samme

måde, som det kendes fra domstolsprocessen vedrørende civile

sager. Det må således i videst muligt omfang sikres, at

retsgarantierne udformes på en sådan måde, at der ikke pålægges

den enkelte borger processuelle pligter f. eks. med hensyn til

sagens oplysning eller egentlige formkrav, der kun vil kunne

opfyldes af borgere med særlige forudsætninger i form af

uddannelse og lignende, eller som nødvendiggør, at borgeren må

søge sagkyndig bistand. Det må endvidere undgås, at der alene ud

fra ønsket om formalisering indføres andre særlige krav til

parterne i forvaltningsprocessen f. eks. i form af tidsfrister,

som parten skal overholde, og hvis tilsidesættelse medfører

retstab for den pågældende.

I overensstemmelse med dansk forvaltningsretlig tradition bør

forvaltningsprocessen udformes således, at

forvaltningsmyndighederne ikke fremtræder som parter i et

modsætningsforhold til de enkelte borgere. Et grundlæggende

princip bør efter justitsministeriets opfattelse fortsat være, at

borgeren under opfyldelse af færrest mulige formkrav skal kunne

henvende sig til den pågældende forvaltningsmyndighed om en sag,

hvorefter forvaltningsmyndigheden skal sørge for, at borgeren får

netop den retsstilling, som er forudsat i den lovgivning, der

regulerer det pågældende forvaltningsområde, eller den for

borgeren bedst mulige retsstilling, hvis lovgivningen åbner

mulighed for flere løsninger.

Disse synspunkter har justitsministeriet lagt til grund ved

udarbejdelsen af lovforslaget, og de vil i øvrigt fortsat blive

anvendt i forbindelse med justitsministeriets almindelige

koordinerende arbejde ved udformningen af forvaltningsprocessuelle

regler i speciallovgivningen.

I overensstemmelse hermed har justitsministeriet fundet, at

hovedsynspunkterne for afgrænsningen af emnekredsen for

forvaltningsloven bør være, at der i loven i det væsentlige kun

optages bestemmelser, der kan udformes relativt præcist om

forhold, der skal iagttages generelt, og som i øvrigt tillægges en

sådan betydning, at de bør kunne håndhæves selvstændigt ved

domstolene under et fuldbyrdelses- eller anerkendelsessøgsmål

efter bestemmelsen i grundlovens § 63.

4. På denne baggrund har justitsministeriet i lovforslaget optaget

bestemmelser om speciel inhabilitet, vejledning og repræsentation,

parters aktindsigt, obligatorisk partshøring (kontradiktion),

begrundelse af forvaltningsafgørelser, klagevejledning og om

tavshedspligt og videregivelse af oplysninger til andre

forvaltningsmyndigheder.

Lovforslaget er udarbejdet på grundlag af bl.a. Betænkning om

begrundelse af forvaltningsafgørelser og administrativ rekurs m.v.

(nr. 657/1972), Betænkning om offentlighedslovens revision (nr.

857/1978), Betænkning om tavshedspligt (nr. 998/1984) og en

undersøgelse af gældende ret med hensyn til speciel inhabilitet,

som justitsministeriet gennemførte i 1973. Endvidere er navnlig

den lovgivning om forvaltningens sagsbehandling, der er gennemført

i Norge og Sverige, indgået i justitsministeriets overvejelser.

Valget af de emner, der reguleres i en generel forvaltningslov, er

ikke noget statisk, og justitsministeriet vil i lyset af de

synspunkter, der er anført under pkt. 3, løbende overveje,

hvorvidt der er yderligere forvaltningsretlige regler, der er af

en sådan karakter, at de bør optages i den generelle

forvaltningslov.

Et centralt element i forvaltningsprocessen med henblik på at opnå de

fornødne garantier for endelige administrative afgørelsers

lovlighed og rigtighed er borgernes adgang til administrativ

rekurs, hvorunder en overordnet myndighed foretager en udtømmende

prøvelse af den trufne afgørelse.

I Betænkning om begrundelse af forvaltningsafgørelser og

administrativ rekurs m.v. (nr. 657/1972) anfører udvalget side 50

i forbindelse med overvejelser om udformningen af regler om

administrativ rekurs, at der - på baggrund af

udviklingstendenserne i den administrative struktur i den

offentlige forvaltning - bør foretages en mere indgående

undersøgelse og vurdering af det samlede gældende administrative

klagesystem. Justitsministeriet har ikke taget stilling hertil og

vil derfor ikke afvise, at det på et senere tidspunkt kan blive

aktuelt at tage denne opgave op. Der kan imidlertid være grund til

at fremhæve, at et sådant udvalgsarbejde ville være endog meget

omfattende og tidkrævende. Problemstillingen har ikke blot, som

påpeget af udvalget, nær sammenhæng med grundlæggende spørgsmål

vedrørende hele den offentlige forvaltnings struktur. I givet fald

måtte man formentlig også inddrage en vurdering af gældende rets

rammer for udøvelsen af domstolenes prøvelsesret med hensyn til

forvaltningens virksomhed. Justitsministeriet har på nuværende

tidspunkt og på baggrund af den administrative struktur, som den

offentlige forvaltning har i dag, alene fundet at burde medtage

regler om klagevejledning i den generelle forvaltningslov.

5. Spørgsmålet om, hvordan den enkelte borgers rettigheder bør sikres

i forhold til administrative myndigheder, har bl.a. været

overvejet i Europarådet, der i 1977 vedtog en resolution herom.

I resolutionen (nr. (77) 31), som Danmark har tiltrådt, fastslås det,

at medlemsstaterne i deres lovgivning eller administrative praksis

bør indføre en række grundlæggende rettigheder for parterne i en

forvaltningssag for at sikre den enkeltes retsstilling i

forbindelse med afgørelser, der træffes af den offentlige

forvaltning. Resolutionen indeholder følgende rettigheder

- Retten til at blive hørt, inden en afgørelse træffes.

- Retten til på begæring af blive gjort bekendt med de relevante

oplysninger i sagen.

- Retten til, at en part kan møde med bistand eller lade sig

repræsentere over for myndigheden.

- Retten til at få en begrundelse for en administrativ afgørelse.

- Retten til klagevejledning i forbindelse med skriftlige

forvaltningsafgørelser.

Som det fremgår, er det foreliggende lovforslag i overensstemmelse

med resolutionen.

6. Som anført ovenfor under pkt. 3 er forvaltningsmyndigheders

virksomhed allerede i dag i et vist omfang undergivet en generel

regulering gennem uskrevne grundsætninger, hvis rækkevidde til

dels er gengivet i vejledninger og enkeltskrivelser udfærdiget af

ministerier, og som navnlig har fundet udtryk i det meget store

antal udtalelser, hvor folketingets ombudsmand har givet udtryk

for, hvad der må anses for at være god forvaltningsskik.

Det må imidlertid erkendes, at det for såvel borgerne som for ansatte

i den offentlige forvaltning undertiden kan være vanskeligt at få

et klart overblik over, hvilke fremgangsmåder der opfylder disse

uskrevne forvaltningsregler og kravene om god forvaltningsskik.

På den baggrund er det justitsministeriets hensigt i forbindelse med

gennemførelsen af forvaltningsloven at udarbejde en generel

vejledning, der foruden en uddybning af reglerne i

forvaltningsloven også skal angive de almindelige regler og

principper, som den offentlige forvaltning bør anvende i

forbindelse med administrativ sagsbehandling.

Det er hensigten, at vejledningen løbende skal suppleres i nødvendigt

omfang, ligesom justitsministeriet overvejer, hvorledes alle dele

af den offentlige forvaltning i større omfang end hidtil løbende

kan blive informeret om afgørelser af principiel

forvaltningsretlig betydning.

7. For at sikre, at myndighederne får lejlighed til at tilrettelægge

sagsbehandlingen, således at forvaltningslovens regler indpasses

heri, foreslås det, at loven først sættes i kraft den 1. januar

1987. Dette vil tillige medføre, at de ansatte i den offentlige

forvaltning får rimelig tid til at sætte sig ind i de nye regler

og den vejledning, som justitsministeriet vil udarbejde herom.

På baggrund af, at de kommunale organisationer har peget på, at

navnlig bestemmelserne i lovens kapitel 5 om partshøring og

§ 3. Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, er inhabil

i forhold til en bestemt sag, hvis

1) vedkommende selv har en særlig personlig eller økonomisk interesse

i sagens udfald eller er eller tidligere i samme sag har været

repræsentant for nogen, der har en sådan interesse,

2) vedkommendes ægtefælle, beslægtede eller besvogrede i op- eller

nedstigende linie eller i sidelinien så nær som søskendebørn eller

andre nærstående har en særlig personlig eller økonomisk interesse

i sagens udfald eller er repræsentant for nogen, der har en sådan

interesse,

3) vedkommende deltager i ledelsen af eller i øvrigt har en nær

tilknytning til et selskab, en forening eller en anden privat

juridisk person, der har en særlig interesse i sagens udfald,

4) sagen vedrører klage over eller udøvelse af kontrol- eller

tilsynsvirksomhed over for en anden offentlig myndighed, og

vedkommende tidligere hos denne myndighed har medvirket ved den

afgørelse eller ved gennemførelsen af de foranstaltninger, sagen

angår, eller

5) der i øvrigt foreligger omstændigheder, som er egnede til at vække

tvivl om vedkommendes upartiskhed.

Stk. 2. Inhabilitet foreligger dog ikke, hvis der som følge af

interessens karakter eller styrke, sagens karakter eller den

pågældendes funktioner i forbindelse med sagsbehandlingen ikke kan

antages at være fare for, at afgørelsen i sagen vil kunne blive

påvirket af uvedkommende hensyn.

Stk. 3. Den, der er inhabil i forhold til en sag, må ikke træffe

afgørelse, deltage i afgørelsen eller i øvrigt medvirke ved

behandlingen af den pågældende sag.

§ 3. Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, er inhabil

i forhold til en bestemt sag, hvis

1) vedkommende selv har en særlig personlig eller økonomisk interesse

i sagens udfald eller er eller tidligere i samme sag har været

repræsentant for nogen, der har en sådan interesse,

2) vedkommendes ægtefælle, beslægtede eller besvogrede i op- eller

nedstigende linie eller i sidelinien så nær som søskendebørn eller

andre nærtstående har en særlig personlig eller økonomisk

interesse i sagens udfald eller er repræsentant for nogen, der har

en sådan interesse,

3) vedkommende deltager i ledelsen af eller i øvrigt har en nær

tilknytning til et selskab, en forening eller en anden privat

juridisk person, der har en særlig interesse i sagens udfald,

4) sagen vedrører klage over eller udøvelse af kontrol- eller

tilsynsvirksomhed over for en anden offentlig myndighed, og

vedkommende tidligere hos denne myndighed har medvirket ved den

afgørelse eller ved gennemførelsen af de foranstaltninger, sagen

angår, eller

5) der i øvrigt foreligger omstændigheder, som er egnede til at vække

tvivl om vedkommendes upartiskhed.

Stk. 2. Inhabilitet foreligger dog ikke, hvis der som følge af

interessens karakter eller styrke, sagens karakter eller den

pågældendes funktioner i forbindelse med sagsbehandlingen ikke kan

antages at være fare for, at afgørelsen i sagen vil kunne blive

påvirket af uvedkommende hensyn.

Stk. 3. Den, der er inhabil i forhold til en sag, må ikke træffe

afgørelse, deltage i afgørelsen eller i øvrigt medvirke ved

behandlingen af den pågældende sag.

Kapitel 4

Partens aktindsigt

Retten til aktindsigt

Kapitel 4

Partens aktindsigt

Retten til aktindsigt

§ 4. Bestemmelserne i § 3 gælder ikke, hvis det ville være umuligt

eller forbundet med væsentlige vanskeligheder eller betænkelighed

at lade en anden træde i den pågældendes sted under sagens

behandling.

Stk. 2. For medlemmer af en kollegial forvaltningsmyndighed gælder

bestemmelserne i § 3, selv om en stedfortræder ikke kan indkaldes.

Bestemmelsen gælder dog ikke, hvis myndigheden ville miste sin

beslutningsdygtighed eller det af hensyn til myndighedens

sammensætning ville give anledning til væsentlig betænkelighed,

dersom medlemmet ikke kunne deltage i sagens behandling, og

behandlingen ikke kan udsættes uden væsentlig skade for offentlige

eller private interesser.

Stk. 3. Ved kollegiale forvaltningsmyndigheders valg af medlemmer

til hverv kan et medlem uanset bestemmelserne i § 3 deltage, selv

om medlemmet er bragt i forslag. Bestemmelserne i § 3 gælder ikke

for kommunalbestyrelsers beslutninger om vederlag m.v. til

medlemmer.

§ 4. Bestemmelserne i § 3 gælder ikke, hvis det ville være umuligt

eller forbundet med væsentlige vanskeligheder eller betænkelighed

at lade en anden træde i den pågældendes sted under sagens

behandling.

Stk. 2. For medlemmer af en kollegial forvaltningsmyndighed gælder

bestemmelserne i § 3, selv om en stedfortræder ikke kan indkaldes.

Bestemmelsen gælder dog ikke, hvis myndigheden ville miste sin

beslutningsdygtighed, eller det af hensyn til myndighedens

sammensætning ville give anledning til væsentlig betænkelighed,

dersom medlemmet ikke kunne deltage i sagens behandling, og

behandlingen ikke kan udsættes uden væsentlig skade for offentlige

eller private interesser.

Stk. 3. Ved kollegiale forvaltningsmyndigheders valg af medlemmer til

hverv kan et medlem uanset bestemmelserne i § 3 deltage, selv om

medlemmet er bragt i forslag. Bestemmelserne i § 3 gælder ikke for

kommunalbestyrelsers beslutninger om vederlag m.v. til medlemmer.

§ 4 indeholder nærmere regler om tilfælde, hvor en foreliggende

interessekollision ikke medfører inhabilitet. Lovforslagets § 5

indeholder en bemyndigelse for vedkommende minister til efter

forhandling med justitsministeren at fastsætte regler, der for

bestemte områder fastlægger den nærmere rækkevidde af

bestemmelserne i §§ 3 og 4. Bestemmelsen i lovforslagets § 6

medfører, at den, der er bekendt med, at der for hans vedkommende

foreligger en interessekollision, har pligt til at give oplysning

herom. Bestemmelsen angiver endvidere, hvem der skal træffe

afgørelse i spørgsmål om inhabilitet, herunder om hvorvidt den,

hvis habilitet spørgsmålet vedrører, selv kan deltage i afgørelsen

heraf.

I lovforslagets kapitel 9 er det endvidere i § 34 fastsat, at

gældende regler om personlig inhabilitet, der fører til at antage

inhabilitet i videre omfang end lovforslaget, opretholdes. Om

baggrunden herfor henvises til de almindelige bemærkninger til

lovforslaget ovenfor under pkt. 8 a.

Til § 3

Lovforslagets § 3, stk. 1, indeholder en opregning af de former for

interessekollision, der er egnede til at begrunde inhabilitet.

Inhabilitet kan foreligge i forhold til enhver, der virker inden for

den offentlige forvaltning. Det er således uden betydning, om den

pågældendes virke beror på et ansættelsesforhold, på en

beskikkelse eller på et valg, om arbejdet er aflønnet eller ej, og

om det har karakter af en heltids- eller deltidsbeskæftigelse,

herunder af bestridelse af et hverv som medlem af en kollegialt

sammensat forvaltningsmyndighed.

Bestemmelserne i dette kapitel tilsigter ikke nogen ændring af den

praksis, der har udviklet sig med hensyn til spørgsmålet om

kommunalbestyrelsesmedlemmers inhabilitet.

Bestemmelsen i § 3, stk. 2, indeholder i overensstemmelse med den

forvaltningsretlige praksis på dette område et generelt

forbehold, hvorefter en foreliggende interessekollision ikke

medfører inhabilitet, såfremt der ikke er fare for, at afgørelsen

i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn.

Bestemmelsen i stk. 1 indeholder som nævnt en opregning af de i

betragtning kommende former for interessekollision

Bestemmelsen i nr. 1 vedrører partsinhabilitet.

Det er en selvfølge, at den, der er part i en sag, eller som i øvrigt

har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald,

må anses for inhabil i forhold til behandlingen af den pågældende

sag. Det samme gælder for den, der er eller tidligere i samme sag

har været repræsentant, herunder f.eks. som værge eller legal

repræsentant for nogen, der har en sådan interesse.

Bestemmelsen svarer for så vidt til retsplejelovens § 60, stk. 1, nr.

1 og (til dels) nr. 4.

Bestemmelsen i nr. 2 vedrører slægtskabsinhabilitet.

Det er et tilsvarende selvfølgeligt element i den gældende uskrevne

grundsætning om inhabilitet i forvaltningen, at også et nært

familiemæssigt tilknytningsforhold til en person, der selv ville

være inhabil efter reglerne om partsinhabilitet, medfører

inhabilitet.

Med hensyn til afgrænsningen af de familiemæssige forhold til

personer i sidelinien, udstrækker bestemmelsen i nr. 2

retsvirkningerne heraf til og med den pågældendes søskendebørn.

I modsætning til bestemmelsen i nr. 1 vil kun aktuelle

repræsentationsforhold medføre inhabilitet efter bestemmelsen i

nr. 2. I det omfang, der efter en vurdering af en sags konkrete

omstændigheder synes at være behov for, at også andet end et

aktuelt repræsentationsforhold bør medføre inhabilitet, vil

forholdet efter omstændighederne kunne henføres under nr. 5.

Opregningen af de familiemæssige forhold, der efter nr. 2 bør

begrunde inhabilitet, følger i det væsentlige de tilsvarende

bestemmelser i retsplejelovens § 60, stk. 1, nr. 2 og 3, men der

er tilstræbt en mere forenklet udformning af bestemmelsen.

Indsættelsen af udtrykket »andre nærtstående«, der ikke genfindes

i de nævnte bestemmelser i retsplejeloven, tilsigter navnlig

foruden plejeforhold at medtage tilknytningsforhold, der ikke

beror på ægteskab, men på et fast samlivsforhold, se herved

Ægteskabsudvalgets betænkning 5: Samliv og Ægteskab (Nr. 720/1974)

side 53f.

Bestemmelsen i nr. 3 vedrører selskabsinhabilitet m.v.

Bestemmelsen har ikke noget sidestykke i retsplejeloven, men

spørgsmålet om, hvorvidt forhold som de nævnte bør medføre

inhabilitet i forvaltningen, har ikke helt sjældent foreligget i

praksis. Således har blandt andet folketingets ombudsmand i nogle

sager udtalt sig om spørgsmålet. Der kan endvidere henvises til

socialministeriets cirkulære nr. 34 af 15. februar 1974 med

retningslinier vedrørende adgangen for selvejende institutioner

under socialforsorgen til at afslutte forretningsaftaler med

medlemmer af institutionens ledelse, smh. med statsrevisorernes

udtalelse i Tillægsbetænkning over statsregnskabet for finansåret

1969/70 side 158.

På denne baggrund har justitsministeriet fundet det rigtigst at

foreslå en udtrykkelig bestemmelse om forholdet optaget i

forvaltningsloven.

Bestemmelsen vedrører kun tilknytning til en privat juridisk person.

Denne afgrænsning indebærer, at tilknytning til en juridisk

person, der fuldt ud ejes af stat eller kommune, ikke medfører

inhabilitet som følge af bestemmelsen i nr. 3. Endvidere finder

reglen ikke anvendelse på tilknytning til en offentlig selvejende

institution, der er oprettet ved eller i henhold til lov, jfr.

herved bemærkningerne til lovforslagets § 1, stk. 1, og til § 1,

stk. 1, i forslaget til lov om offentlighed i forvaltningen.

Det nævnte tilknytningsforhold til en privat juridisk person medfører

ifølge bestemmelsen kun inhabilitet, såfremt enheden har en

"særlig" interesse i sagens udfald. Dette indebærer, at en generel

foreningsmæssig eller ideologisk eller politisk interesse, som

enheden er bærer af, i almindelighed ikke vil begrunde

inhabilitet. Er f.eks. et medlem af en kollegial

forvaltningsmyndighed udpeget af eller udpeget efter indstilling

af en interesseorganisation, vil det forhold, at organisationen

har en generel interesse i en bestemt sags udfald, i almindelighed

ikke bevirke, at medlemmet må anses som inhabil i forhold til den

pågældende sag. Derimod vil der jævnligt være grund til at

statuere inhabilitet i forbindelse med f.eks. afgørelser om

meddelelse af byggetilladelser til foreningen og lignende eller i

forhold til sager om indgåelse af gensidigt bebyrdende retshandler

med foreningen.

Det er endvidere jævnligt forekommende, at

kommunalbestyrelsesmedlemmer af kommunalbestyrelsen eller efter

dennes indstilling er indvalgt i selskabs- eller

foreningsbestyrelser eller lignende for deör at varetage kommunale

interesser. Ifølge den kommunalretlige praksis antages et sådant

repræsentationsforhold ikke i almindelighed at bevirke, at den

pågældende er inhabil i forhold til kommunalbestyrelsens

behandling af en sag, hvori den pågældende enhed er part, eller

som denne i øvrigt er berørt af. Lovforslaget tilsigter ikke nogen

ændring af denne praksis, jfr. herved også bestemmelsen i

lovforslagets § 3, stk. 2, hvorefter der ikke foreligger

inhabilitet, hvis det må antages, at de pågældende omstændigheder

ikke medfører fare for, at afgørelsen af sagen vil kunne blive

påvirket af »uvedkommende« hensyn.

En tilsvarende situation opstår, hvor en ansat i et ministerium eller

en styrelse af ministeriet eller styrelsen er indsat i bestyrelsen

for et privat selskab eller en forening for at varetage

ministeriets eller styrelsens interesser. Deltagelsen i ledelsen

af selskabet vil ikke i almindelighed medføre, at den pågældende

er inhabil i medfør af § 3, stk. 1, nr. 3, ved ministeriets eller

styrelsens behandling af spørgsmål vedrørende selskabets eller

foreningens forhold. Inhabilitet vil dog kunne foreligge, hvor

selskabet undtagelsesvis er tillagt beføjelse til at træffe

afgørelser, og disse afgørelser kan påklages til ministeriet,

eller hvor formålet med ministeriets behandling af sagen i øvrigt

er at skabe særlige retssikkerhedsgarantier. Den pågældende kan

endvidere være inhabil på andet grundlag. Det vil formentlig

navnlig kunne følge af bestemmelsen i § 3, stk. 1, nr. 5, f.eks. i

tilfælde, hvor styrelsen behandler klager over den ansattes

varetagelse af bestyrelseshvervet.

Inhabilitet i henhold til nr. 3 vil kun foreligge, såfremt den

pågældende deltager i ledelsen af eller i øvrigt har en nær

tilknytning til den pågældende juridiske person.

Om den pågældende deltager i ledelsen, vil formentlig sjældent give

anledning til tvivl. Således må ikke blot direktører og

overordnede funktionærer, men i almindelighed også f.eks.

medlemmer af bestyrelse eller repræsentantskab anses som omfattet

af bestemmelsen.

En nær tilknytning i øvrigt til en juridisk person vil ikke blot

foreligge for så vidt angår en indehaver eller kommanditist, men

efter omstændighederne f.eks. også i forhold til den, der er

aktionær, anpartshaver, andelshaver, kreditor eller debitor.

Bestemmelsen i nr. 4 vedrører to instans-inhabilitet.

Bestemmelsen, der er udformet med udgangspunkt i retsplejelovens §

60, stk. 1, nr. 5, jfr. også nr. 4 i begyndelsen, indeholder en

lovfæstelse af, hvad der allerede i dag antages at følge af den

almindelige forvaltningsretlige grundsætning om inhabilitet.

Bestemmelsen i nr. 4 tager kun sigte på sager vedrørende klage over

eller udøvelse af kontrol- eller tilsynsvirksomhed over for en

anden offentlig myndighed. Derimod tager reglen ikke i øvrigt

sigte på tilfælde, hvor en person som indehaver af flere

offentlige hverv træffer afgørelse eller deltager i en sags

behandling i forskellige faser af en sags forløb.

Tilfælde af den sidstnævnte karakter vil imidlertid efter

omstændighederne kunne begrunde inhabilitet efter bestemmelsen i

nr. 5, hvis formålet med, at en sag behandles i de 2 organer, er

at skabe en særlig retssikkerhedsgaranti, uden at der foreligger

en egentlig klageordning.

Bestemmelsen i nr. 4 vil endvidere ikke medføre inhabilitet i de

tilfælde, hvor det følger af lovgivningen, at personen deltager i

kontrol- eller tilsynsvirksomheden som interesserepræsentant for

det organ, der først har behandlet sagen, eller som sagen i øvrigt

berører. I sådanne tilfælde vil bestemmelsen i nr. 5 heller ikke i

almindelighed medføre, at den pågældende er inhabil til at

behandle sagen i det andet organ.

Det forekommer undertiden, at en underordnet forvaltningsmyndighed i

forbindelse med behandlingen af en konkret sag søger vejledning om

lovfortolkningsspørgsmål eller lignende - f.eks. telefonisk hos

den overordnede myndighed, der tillige er klageinstans vedrørende

den pågældende sag. Er rådgivningen givet i en sådan form, at den

pågældende medarbejder hos den overordnede myndighed ikke har

givet udtryk for sin endelige opfattelse med hensyn til den

konkrete sags udfald, men blot ydet rådgivning med hensyn til

fortolkningen af retsgrundlaget for afgørelsen, vil bestemmelsen i

nr. 4 ikke medføre, at den pågældende medarbejder vil være inhabil

i forhold til den pågældende sag, hvis afgørelsen bliver påklaget

til den overordnede myndighed. Den pågældende vil i så fald ikke

have »medvirket ved den afgørelse«, som den underordnede myndighed

har truffet.

Det er ikke muligt at give en udtømmende opregning af forhold, der

bør begrunde inhabilitet. Som nr. 5 foreslås derfor indsat en

opsamlingsbestemmelse, hvorefter der også indtræder inhabilitet,

hvis der i øvrigt foreligger omstændigheder, der er egnede til at

vække tvivl om vedkommendes upartiskhed, jfr. den tilsvarende

bestemmelse i retsplejelovens § 62.

Efter denne bestemmelse vil f.eks. et nært venskabsforhold eller

omvendt et konstaterbart uvenskab over for en person, der er part

i sagen, kunne begrunde inhabilitet, og det samme vil, men kun i

særegne tilfælde, kunne gælde, hvis den pågældende offentligt har

tilkendegivet sin opfattelse af den sag, der foreligger til

behandling. Det forhold, at f.eks. et kommunalbestyrelsesmedlem

som led i sin almindelige politiske virksomhed på forhånd har

givet udtryk for en stillingtagen til udfaldet af en bestemt sag,

vil således i almindelighed ikke kunne begrunde inhabilitet.

Tilsvarende vil det forhold, at en interesserepræsentant i en

forvaltningsmyndighed har givet udtryk for sin holdning til en

foreliggende sag, i almindelighed ikke begrunde inhabilitet.

Det kan også i denne forbindelse fremgå direkte eller

forudsætningsvis af lovgivningen på et konkret område, at bestemte

personer skal medvirke ved behandlingen af de pågældende sager.

Som eksempel kan nævnes reglerne i ekspropriationslovgivningen,

hvori det præciseres, at de af en kommune valgte medlemmer af en

ekspropriationskommission alene skal fratræde, når kommissionen

behandler erstatningsspørgsmål vedrørende ejendomme, der ejes af

kommunen, eller hvori kommunen har en særlig interesse.

Som nævnt ovenfor i de indledende bemærkninger til kapitel 2 medfører

tilstedeværelsen af interesser af den art, som er nævnt i § 3,

stk. 1, i almindelighed en oplysningspligt for den pågældende

efter lovforslagets § 6. Spørgsmålet om, hvorvidt den pågældende

som følge af en sådan interesse er inhabil, beror derimod på en

konkret vurdering efter bestemmelserne i § 3, stk. 2, og § 4.

Bestemmelsen i stk. 2 er udtryk for det generelle forbehold om, at en

interessekollision ikke medfører inhabilitet, hvis det må antages,

at den pågældende omstændighed ikke indebærer fare for, at

afgørelsen af sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende

hensyn. Bestemmelsen i stk. 3 angiver virkningen af, at en person

er inhabil.

Baggrunden for reglerne om speciel inhabilitet er et ønske om at

tilvejebringe sikkerhed for - og tillid til - at de afgørelser,

der træffes af den offentlige forvaltning, ikke påvirkes af

uvedkommende hensyn. I overensstemmelse hermed følger det af stk.

3, at den, der står under påvirkning af interesser af den

karakter, der er nævnt i stk. 1, som udgangspunkt ikke må træffe

afgørelse i eller deltage i afgørelsen af den pågældende sag eller

i øvrigt medvirke ved sagens behandling, når det må antages, at de

pågældende omstændigheder medfører fare for, at afgørelsen i sagen

vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn.

Det er i overensstemmelse med gældende ret, at den, der er inhabil,

hverken må deltage i selve afgørelsen eller i den forudgående

administrative behandling af sagen. Et inhabilt medlem af en

kollegial forvaltningsmyndighed er således afskåret fra at deltage

ikke blot i afstemningen, men også i den forudgående rådslagning,

jfr. f.eks. § 14, stk. 1, i loven om kommunernes styrelse. Efter §

8, stk. 1, i normalforretningsordenen for primærkommuner gælder

endog, at et kommunalbestyrelsesmedlem, der er inhabil, skal

forlade lokalet under kommunalbestyrelsens forhandling og

afstemning om den pågældende sag.

Efter retsplejelovens § 60 medfører tilstedeværelsen af nogen af de

deör nævnte inhabilitetsgrunde, at den pågældende ubetinget skal

vige sit sæde. En tilsvarende undtagelsesfri regel kan ikke

fastholdes inden for forvaltningen, jfr. herved også

bemærkningerne til lovforslagets § 4.

Retsplejelovens regel må blandt andet ses på baggrund af, at

bestemmelserne i § 60 kun gælder for en nærmere afgrænset

personkreds, jfr. retsplejelovens §§ 60, 66 og 67. Inden for

forvaltningen er det ikke muligt at foretage en tilsvarende præcis

generel afgrænsning af den personkreds, der i tilfælde af

interessekollision bør afholde sig fra at deltage i behandlingen

af en bestemt sag.

Hertil kommer, at domstolenes primære funktion er afgørelse af

straffesager og pådømmelse af tvistigheder. En tilfredsstillende

varetagelse af denne funktion stiller ganske særlige krav til

garantierne for domstolenes uvildighed.

Som fremhævet i de almindelige bemærkninger til lovforslaget under

punkt 8 a kan der - især som følge af lovgivningens regler om

sammensætningen af kollegiale forvaltningsmyndigheder - ikke

generelt stilles samme krav om neutralitet til forvaltningen.

Det anførte er baggrunden for, at inhabilitetsreglen foreslås

modificeret, således at inhabilitet ikke indtræder i tilfælde,

hvor der ikke er grundlag for at antage, at den pågældende

interesse indebærer fare for, at afgørelsen af sagen vil kunne

blive påvirket af uvedkommende hensyn. Om dette er tilfældet, må

bero på en konkret vurdering, hvori navnlig må indgå en vurdering

af den pågældende interesse, forvaltningsorganets og afgørelsens

karakter, samt den pågældende persons funktion i forbindelse med

sagens behandling.

Særlig med hensyn til betydningen af afgørelsens karakter bemærkes,

at der i forhold til afgørelser af mere generel karakter i

almindelighed ikke vil være helt det samme behov for at antage

speciel inhabilitet som i forhold til konkrete afgørelser. For så

vidt angår kommunalforvaltningen må inhabilitetsreglerne antages

at have et snævrere anvendelsesområde i forhold til afgørelser,

der træffes på grundlag af kommunernes almindelige beføjelser til

at varetage deres anliggender i modsætning til tilfælde, hvor

kommunerne med lovhjemmel træffer afgørelser, der har karakter af

myndighedsudøvelse i forhold til borgerne. Ved denne vurdering må

det imidlertid tages i betragtning, at inhabilitetsreglerne ikke

blot tilsigter at sikre, at den enkelte afgørelse ikke bliver

påvirket af uvedkommende hensyn, men også at styrke tilliden til

forvaltningsmyndighedernes upartiskhed.

Den omhandlede vurdering er derimod objektiv i den forstand, at

personens individuelle forhold med hensyn til risikoen for, at

netop han vil lade sig påvirke af uvedkommende hensyn, er uden

betydning. Er den pågældende interesse f.eks. af økonomisk art, er

det således uden betydning, om den pågældende som følge af sine

private økonomiske forhold må anses som mere eller mindre

tilbøjelig til at lade sig påvirke af udsigten til økonomisk tab

eller vinding.

Det følger af formuleringen af bestemmelsen i stk. 2, at det ved

inhabilitetsbedømmelsen alene er af betydning, om der må antages

at være fare for, at afgørelsen vil blive påvirket af

»uvedkommende« hensyn. Såfremt det f.eks. i lovgivningen er

bestemt eller forudsat, at visse interesseorganisationer er

repræsenteret i et kollegialt forvaltningsorgan, vil det forhold,

at det pågældende medlem står under indflydelse af en generel

interesse, som hans organisation er bærer af, som overvejende

hovedregel ikke i sig selv begrunde inhabilitet. Den pågældende

interesse vil i den givne sammenhæng normalt ikke være

»uvedkommende«.

Bestemmelsen i stk. 2 vil navnlig have praktisk betydning i forhold

til de typer af interessekollision, som er nævnt i lovforslagets §

3, stk. 1, nr. 3 og 4. I forhold til disse bestemmelser må det

bero på en fortolkning af det underliggende lovgrundlag, om den

pågældendes særlige interesse i den aktuelle sags udfald i den

foreliggende sammenhæng kan karakteriseres som uvedkommende. Det

samme gælder, hvis det i lovgivningen i øvrigt er forudsat, at en

bestemt person skal medvirke ved behandlingen af en sag i såvel 1.

instansen som under en senere behandling i en ankeinstans. Som et

eksempel kan nævnes ekspropriationslovgivningen, hvor det er

forudsat, at den ledende landinspektør deltager i behandlingen af

en sag såvel ved ekspropriationskommission som under den

efterfølgende klagesag ved taksationskommissionerne.

I forhold til bestemmelsen i nr. 5 må den vurdering, som bestemmelsen

i stk. 2 er udtryk for, derimod antages at indgå i selve

bedømmelsen af, om en interessekollision som den foreliggende i

det hele taget kan henføres under bestemmelsen.

I øvrigt vil bestemmelsen i stk. 2 i praksis navnlig medføre, at en

foreliggende interesse typisk ikke vil afskære den pågældende fra

at udføre mere teknisk betonede funktioner, der er uden betydning

for den materielle beslutning i forbindelse med sagsbehandlingen i

modsætning til selve beslutningsprocessen.

Til § 4

Den praktiske konsekvens af bestemmelsen i lovforslagets § 3 er

normalt, at den inhabiles funktioner i forbindelse med den

pågældende sags behandling og afgørelse i givet fald må varetages

af en anden medarbejder og for nævnsmedlemmers vedkommende af en

stedfortræder. Bestemmelsen i lovforslagets § 4 indebærer

imidlertid, at inhabilitet ikke indtræder i tilfælde, hvor en

sådan substitution enten ikke er mulig eller giver anledning til

væsentlig vanskelighed eller betænkelighed.

For domstolenes vedkommende vil det altid være muligt at sætte en

anden i den inhabiles sted, jfr. herved retsplejelovens § 46 om

beskikkelse af sættedommer.

Det samme gælder i almindelighed inden for forvaltningen. Her kan det

dog forekomme, f.eks. at en sags uopsættelige karakter reelt gør

det umuligt eller dog særdeles vanskeligt at foretage

substitution, ligesom en substitution efter omstændighederne vil

kunne medføre en betænkelig svækkelse af sagkundskaben hos den

kompetente myndighed.

I overensstemmelse hermed foreslås det i stk. 1, at inhabilitet ikke

indtræder, hvis det ville være umuligt eller forbundet med

væsentlig vanskelighed eller betænkelighed at lade en anden træde

i den inhabiles sted under sagens behandling. Dette svarer til,

hvad der også antages at gælde efter den almindelige

forvaltningsretlige grundsætning om inhabilitet.

Inden for kollegialt sammensatte forvaltningsmyndigheder vil det

næsten altid være muligt i tilfælde af et medlems inhabilitet at

indkalde en stedfortræder. Dette gælder dog ikke ubetinget. Efter

den kommunale styrelseslovs § 15 er der således ikke adgang til at

indkalde en stedfortræder i denne situation, jfr. herved

kommunallovkommissionens betænkning: Kommuner og Kommunestyre (Nr.

420/1966) side 131-133. Det forhold, at en stedfortræder ikke kan

indkaldes, bør dog ikke uden videre medføre, at der bortses fra en

foreliggende inhabilitet, idet det normalt vil være fuldt

forsvarligt, at sagen i så fald behandles og afgøres af de øvrige

medlemmer.

I stk. 2 foreslås det i overensstemmelse hermed og i fortsættelse af

bestemmelsen i stk. 1 fastsat, at der også i den her nævnte

situation kun kan bortses fra en foreliggende inhabilitet, hvis

myndigheden ville miste sin beslutningsdygtighed, og behandlingen

ikke uden væsentlig skade for offentlige eller private interesser

kan udsættes. Det samme gælder, hvis det af hensyn til

myndighedens sammensætning ville give anledning til væsentlig

betænkelighed, dersom det inhabile medlem ikke kunne deltage i

sagens behandling, og behandlingen ikke uden væsentlig skade for

offentlige eller private interesser kan udsættes.

I kommunalretlig praksis er det ganske fast antaget, at et

kommunalbestyrelsesmedlem ikke er afskåret fra at deltage i

behandlingen og afgørelsen af spørgsmål, der vedrører

kommunalbestyrelsens fordeling af hverv, alene fordi han selv er

bragt i forslag. I overensstemmelse hermed foreslås det i stk. 3

udtrykkeligt fastsat som en almindelig regel, at et medlem af en

kollegial forvaltningsmyndighed kan deltage ved myndighedens valg

af medlemmer til hverv, selv om medlemmet selv er bragt i forslag.

Det er i kommunalretlig praksis endvidere fast antaget, at f.eks.

borgmestre eller udvalgsformænd ikke er inhabile ved afgørelsen af

spørgsmål om størrelsen af deres eget vederlag for hvervet. Selv

om denne praksis efter justitsministeriets opfattelse ikke er

ganske ubetænkelig, har justitsministeriet ikke fundet

tilstrækkeligt grundlag for at foreslå den gældende

kommunalretlige praksis ændret i forbindelse med det foreliggende

lovforslag. I overensstemmelse hermed foreslås i stk. 3, 2. pkt.,

en bestemmelse, hvorefter § 3 heller ikke gælder for

kommunalbestyrelsers beslutninger vedrørende vederlag m.v. til

medlemmer.

Til § 5

Bestemmelsen i lovforslagets § 5 indeholder en bemyndigelse for

vedkommende minister til efter forhandling med justitsministeren

at fastsætte regler, der for bestemte områder fastlægger den

nærmere rækkevidde af bestemmelserne i §§ 3 og 4.

Med hjemmel i bestemmelsen vil der således på bestemte

forvaltningsområder eller for forvaltningsorganer, hvor særlige

hensyn gør sig gældende, administrativt kunne fastsættes regler -

f.eks. i forretningsordener - der præciserer eller udfylder

forvaltningslovens almindelige bestemmelser under hensyn til de

særlige forhold, der gør sig gældende inden for det pågældende

område.

Til illustration af reglens anvendelsesområde kan nævnes, at

monopollovens § 4, stk. 2, blandt andet indeholder en bestemmelse,

hvorefter intet af monopolrådets medlemmer må deltage i afgørelsen

af en sag, der umiddelbart berører erhvervsvirksomheder og

brancheorganisationer, i hvilke han er interesseret, eller til

hvilke han er knyttet. I § 10 i forretningsordenen for

monopoltilsynet er det nærmere bestemt, hvad der forstås ved

»interesseret i en erhvervsvirksomhed«, »tilknyttet en

erhvervsvirksomhed« og »interesse i og tilknytning til en

brancheorganisation«.

Til § 6

Bestemmelsen i stk. 1 fastsætter som almindelig regel, at den, der er

bekendt med forhold, som efter lovforslagets § 3, stk. 1, kan

begrunde inhabilitet for hans vedkommende, snarest skal underrette

sin foresatte inden for den pågældende myndighed herom. For

medlemmer af en kollegialt sammensat forvaltningsmyndighed skal

underretningen gives til den pågældende myndighed, hvilket i

almindelighed vil sige til formanden eller sekretariatet. I

tilfælde, hvor det er formandens egne forhold, der kan begrunde

inhabilitet, må denne på anden dertil egnet vis bringe spørgsmålet

frem, således at der kan træffes afgørelse herom efter reglerne i

lovforslagets § 6, stk. 2. En tilsvarende almindelig regel

indeholdes i § 14, stk. 2, i loven om kommunernes styrelse, jfr.

også retsplejelovens § 61, 2. pkt.

Oplysningspligten har til formål at sikre, at der i overensstemmelse

med reglerne i stk. 2 altid bliver truffet afgørelse om, hvorvidt

den pågældende som følge af den foreliggende interesse er inhabil.

I tilfælde, hvor det er åbenbart, at der ikke foreligger

inhabilitet, kan underretning dog undlades. Dette vil navnlig være

af praktisk betydning, hvor den pågældendes funktion i forbindelse

med sagens behandling er af mere teknisk betonet karakter, f.eks.

maskinskrivning, postafsendelse eller lignende, og ikke består i

deltagelse i selve beslutningsprocessen.

At lovforslagets § 6, stk. 1, alene henviser til § 3, stk. 1,

medfører, at underretningspligten ikke bortfalder, blot fordi

bestemmelsen i § 3, stk. 2, må antages at føre til, at der i den

pågældende situation ikke foreligger inhabilitet.

Underretningspligten bortfalder kun, hvis det er åbenbart, at det

pågældende forhold er uden betydning.

Underretningen skal gives snarest, dvs. så vidt muligt inden sagens

behandling påbegyndes, således at der kan tages stilling til, om

den pågældende må medvirke herved. En sags særlige hastende

karakter kan efter lovudkastets § 4 begrunde, at en foreliggende

interesse ikke medfører inhabilitet. Hvis det i et sådant tilfælde

ikke har været muligt at give underretningen forinden, må

underretningen gives efterfølgende.

Bestemmelserne i stk. 2 og 3 indeholder nærmere regler om

fremgangsmåden i forbindelse med afgørelsen af

inhabilitetsspørgsmålet. Ifølge stk. 2 afgøres spørgsmålet om,

hvorvidt en person er inhabil af myndigheden selv. Bestemmelsen

tilsigter ikke nogen ændring af de gældende regler om intern

delegation inden for en myndighed. Således vil formanden for en

kollegial forvaltningsmyndighed kunne afgøre spørgsmålet om,

hvorvidt et medlem af det kollegiale organ er inhabilt, hvis han

ved lov eller i henhold til lov er tillagt denne kompetence, eller

det kollegiale organ har benyttet en bestående hjemmel i

lovgivningen til at delegere kompetencen til at afgøre sådanne

sager til formanden.

Ifølge stk. 3 må den pågældende som udgangspunkt ikke selv deltage i

behandlingen og afgørelsen af spørgsmålet om inhabilitet.

I hierakisk opbyggede forvaltningsmyndigheder er dette spørgsmål

formentlig uden større praktisk betydning, idet en medarbejder,

der mener, at der kan rejses tvivl om hans habilitet, i reglen

blot ganske uformelt vil anmode en kollega om at overtage sagens

behandling. I tilfælde, hvor inhabilitetsspørgsmål frembyder sig

til afgørelse, f. eks. fordi det rejses af den, der er part i den

pågældende sag, eller fordi der i en kollegialt sammensat

forvaltningsmyndighed skal tages stilling til, om der skal

indkaldes en stedfortræder for den pågældende, må det i princippet

forekomme bedst stemmende med de hensyn, der ligger bag reglerne

om inhabilitet, at den pågældende som udgangspunkt afskæres fra at

deltage i behandlingen og afgørelsen af dette spørgsmål. Når

bestemmelserne i lovforslagets § 4, stk. 1 og 2, gøres tilsvarende

anvendelige, kan en sådan ordning da heller ikke antages at give

anledning til praktiske vanskeligheder. Denne hovedregel svarer

til, hvad der gælder efter den svenske forvaltningslov og efter

den norske forvaltningslov, for så vidt angår medlemmer af

kollegialt sammensatte forvaltningsmyndigheder.

I dansk forvaltningsret har der imidlertid i forbindelse med

forskellige kollegialt sammensatte forvaltningsorganer udviklet

sig regler, hvorefter det tillades, at det pågældende medlem selv

deltager i forvaltningsorganets behandling og afgørelse af

spørgsmålet om, hvorvidt medlemmer er inhabile. Det gælder således

navnlig med hensyn til kommunalbestyrelsernes behandling af

sådanne spørgsmål. I § 8, stk. 1, 2. pkt., i

normalforretningsordenen for kommunalbestyrelser anføres det

således, at et kommunalbestyrelsesmedlem ikke er afskåret fra at

deltage i kommunalbestyrelsens forhandling og afstemning om,

hvorvidt han er inhabil. En tilsvarende bestemmelse er indeholdt i

Kapitel 5

Partshøring

Kapitel 5

Partshøring

§ 5. Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsministeren

for bestemte områder fastsætte regler, der fastlægger den nærmere

rækkevidde af bestemmelserne i §§ 3 og 4.

§ 5. Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsministeren

for bestemte områder fastsætte regler, der fastlægger den nærmere

rækkevidde af bestemmelserne i §§ 3 og 4.

Kapitel 6

Begrundelse m.v.

Kapitel 6

Begrundelse m.v.

kapitel 6 om begrundelse vil kunne medføre et administrativt

merarbejde og forudsætter, at medarbejderne i de kommunale

forvaltninger får lejlighed til at sætte sig ind i reglerne,

foreslås det, at disse bestemmelser først formelt sættes i kraft

for kommunerne den 1. januar 1989. Herved bliver det også muligt,

inden disse regler træder i kraft, at inddrage forvaltningsloven i

den almindelige efteruddannelse i forvaltningsret og

sagsbehandling af det offentliges personale, der navnlig finder

sted på Den kommunale Højskole og Danmarks Forvaltningshøjskole,

således at det ikke bliver nødvendigt at gennemføre et særligt

efteruddannelsesprogram alene med henblik på at informere om

reglerne i forvaltningsloven.

8. Hovedpunkterne i det foreliggende lovforslag er følgende

a. Inhabilitet

Bestemmelserne i lovforslagets kapitel 2, der indeholder generelle

regler om personlig inhabilitet, har ikke noget sidestykke i

gældende lovgivning.

For domstolenes vedkommende indeholder retsplejelovens §§ 60 og 62,

jfr. § 66, en udtrykkelig og i princippet udtømmende angivelse af,

under hvilke omstændigheder dommere m.fl. skal vige deres sæde som

følge af risikoen for, at en foreliggende interessekollision skal

komme til at præge rettens afgørelse. Det er fast antaget, at

disse bestemmelser ikke i almindelighed kan anvendes analogt inden

for forvaltningen. Der har imidlertid - til en vis grad med

udgangspunkt i retsplejelovens regler - også inden for

forvaltningsretten udviklet sig en almindelig grundsætning om

inhabilitet, hvorefter den, der har en direkte og individuel,

personlig eller økonomisk interesse i en foreliggende sags udfald,

ikke bør befatte sig med behandlingen af den pågældende sag. Denne

grundsætning er blevet videreudviklet og præciseret, navnlig

gennem folketingets ombudsmands praksis. På en lang række

forvaltningsområder er denne uskrevne grundsætning blevet udfyldt

med udtrykkelige forskrifter om spørgsmålet i forhold til

forskellige kollegialt sammensatte forvaltningsmyndigheder (nævn

og råd). En undersøgelse, som justitsministeriet gennemførte i

løbet af 1973, gav således til resultat, at der på dette tidspunkt

eksisterede over et hundrede sådanne bestemmelser. Disse

bestemmelser frembyder indbyrdes adskillige variationer.

Nogle går ud på at gøre retsplejelovens regler anvendelige gennem en

henvisning hertil, andre på tilsvarende måde at give en

tilsyneladende udtømmende, men fra retsplejeloven afvigende

opregning af inhabilitetstilfælde, og atter andre på alene at

regulere enkelte typer af interessekonflikter, som antages at

kunne opstå særligt hyppigt på det pågældende forvaltningsområde.

Disse udtrykkelige forskrifter har imidlertid ikke bidraget til at

afklare retstilstanden, idet det almindeligvis antages, at der

hverken kan sluttes analogt eller modsætningsvis fra de specielle

forskrifter. I praksis er der således statueret inhabilitet ikke

blot på ulovbestemte områder, men også - på områder for hvilke

der gælder forskrifter om forholdet - uden for de lovbestemte

tilfælde.

Denne udvikling har resulteret i, at der kan herske nogen usikkerhed

med hensyn til, hvad der på et givet - det være sig et

lovreguleret eller et ulovreguleret - forvaltningsområde må

antages at gælde om inhabilitet. Denne usikkerhed er efter

justitsministeriets opfattelse uheldig, idet det må tillægges

væsentlig betydning for den almindelige tillid til den offentlige

forvaltnings virksomhed, at der gælder så klare regler som muligt

om dette forhold.

Dette er baggrunden for, at der i lovforslagets kapitel 2 er optaget

en række almindelige regler om inhabilitet i forvaltningen.

Ved udformningen af sådanne regler er det ikke muligt uden videre

generelt at overføre retsplejelovens bestemmelser.

I henhold til de senere års forvaltningslovgivning er der i en række

tilfælde oprettet nævn og råd, om hvis sammensætning der i loven

er fastsat regler, som sikrer en vis interesserepræsentation.

Allerede dette forhold indebærer uvægerligt, at der ikke generelt

kan stilles krav om en lige så upartisk og neutral holdning af

forvaltningsmyndighederne som af domstolene. Det nævnte forhold

har i øvrigt også medført, at der inden for forvaltningen jævnligt

kan forekomme former for interessekonflikter, som typisk slet ikke

er aktuelle inden for retsplejen. Hertil kommer, at det inden for

forvaltningen - i modsætning til hvad der gælder for domstolenes

vedkommende - efter omstændighederne ligefrem kan være umuligt

eller dog forbundet med betydelig vanskelighed eller betænkelighed

i givet fald at sætte en stedfortræder i den inhabiles sted.

Heroverfor står, at domstolene under udøvelsen af deres kontrol med

forvaltningens virksomhed i medfør af grundlovens § 63 blandt

andet også foretager en efterprøvelse af, om en anfægtet

forvaltningsafgørelse er motiveret af hensyn, som i den

foreliggende sammenhæng må karakteriseres som uvedkommende. Dette

forhold gør det forsvarligt i et vist omfang at tillade en

lempelse af inhabilitetskravene, herunder blandt andet i de

tilfælde, hvor indkaldelse af en stedfortræder eller anden

substitution giver anledning til særlige problemer.

Bestemmelserne i lovforslagets kapitel 2 er udarbejdet med

udgangspunkt i retsplejelovens bestemmelser og i øvrigt på

grundlag af det materiale, der blev tilvejebragt i forbindelse med

den ovenfor omtalte undersøgelse af eksisterende udtrykkelige

forskrifter om inhabilitet, samt af den foreliggende praksis. I

overvejelserne er også indgået de tilsvarende bestemmelser i den

norske og den svenske forvaltningslov.

Lovforslagets bestemmelser om inhabilitet vedrører alene spørgsmålet

om, under hvilke omstændigheder den, der virker inden for den

offentlige forvaltning, som følge af en foreliggende

interessekollision skal undlade at medvirke ved den pågældende

myndigheds behandling af en bestemt, allerede foreliggende sag.

Lovgivningen indeholder i et vist omfang bestemmelser, der tilsigter

at sikre, at der kun undtagelsesvis opstår situationer, hvor dette

spørgsmål bliver aktuelt. Loven om kommunernes styrelse indeholder

således i § 29, stk. 2 og 3, nærmere regler om, i hvilket omfang

kommunalbestyrelsesmedlemmer, der tillige står i et

ansættelsesforhold til den pågældende kommunalbestyrelse, kan

indvælges i økonomiudvalget og de stående udvalg. Endvidere følger

det af tjenestemandslovens § 17, at en tjenestemand kun kan have

beskæftigelse ved siden af sin tjenestemandsstilling, for så vidt

og i det omfang det er foreneligt blandt andet med den

samvittighedsfulde udøvelse af de til tjenestemandsstillingen

knyttede pligter.

Denne beslægtede problemstilling er ikke yderligere reguleret i det

foreliggende lovforslag, men bestemmelserne heri indeholder en

forudsætning om, at man ved udnævnelse eller beskikkelse af

personer til at beklæde stillinger eller hverv inden for den

offentlige forvaltning tilstræber at undgå at udpege nogen, for

hvis vedkommende det på forhånd må forudses, at der jævnlig vil

opstå tilfælde af inhabilitet som omhandlet i disse bestemmelser.

Det foreliggende lovforslag regulerer endvidere spørgsmålet om

personlig inhabilitet, dvs. tilfælde hvor en enkelt eller enkelte

medarbejdere eller medlemmer af kollegiale organer er inhabile i

modsætning til tilfælde, hvor myndigheden som sådan kan befinde

sig i en interessekollision, f. eks. hvis der indgives ansøgning

til et amt om fri proces til gennemførelse af retssag mod amtet

selv. Den sidstnævnte problemstilling egner sig efter

justitsministeriets opfattelse ikke til en almindelig lovmæssig

regulering inden for rammerne af det foreliggende forslag.

Den uklarhed, der bl.a. som følge af den spredte og uensartede

regulering i dag består med hensyn til spørgsmålet om inhabilitet

for personer, der virker i den offentlige forvaltning, må i

væsentlig grad antages at blive afhjulpet ved, at der i videst

muligt omfang kommer til at gælde de samme bestemmelser inden for

alle dele af den offentlige forvaltning. Hermed vil det også blive

muligt for den enkelte forvaltningsmyndighed at drage nytte af

oplysninger om praksis på andre forvaltningsområder i forbindelse

med løsningen af konkrete tvivlsspørgsmål.

Efter justitsministeriets opfattelse kan det dog ikke ganske

udelukkes, at der undtagelsesvis på helt særlige

forvaltningsområder fortsat vil være behov for, at der gælder

bestemmelser, der medfører inhabilitet i videre omfang end efter

forvaltningslovens regler herom. En sådan fravigelse fra

forvaltningsloven må ud fra lovtekniske synspunkter i så fald

fastsættes udtrykkelig i den lov, der i øvrigt regulerer det

pågældende område. For at opnå formålet med en generel regulering

i forvaltningsloven af dette område er det imidlertid efter

justitsministeriets opfattelse af afgørende betydning, at

fravigelserne bliver så få som mulige, og at det derfor meget nøje

overvejes i hvert enkelt tilfælde, om der er et afgørende behov

for at fastsætte strengere krav med hensyn til inhabilitet end de,

der følger af forvaltningslovens regler.

Det er på denne baggrund ikke fundet påkrævet generelt at ophæve de i

øvrigt relativt få eksisterende lovbestemmelser om inhabilitet i

forbindelse med gennemførelsen af forvaltningsloven. Det

forudsættes imidlertid, at de enkelte ministerier i forbindelse

med kommende revisioner af lovgivning, der indeholder

inhabilitetsregler, på ny overvejer, om der er det nødvendige

behov for at opretholde sådanne regler. De enkelte myndigheder må

endvidere foretage en gennemgang af kollegiale organers

forretningsordener og andre administrative forskrifter, der

indeholder inhabilitetsregler, med henblik på den nødvendige

tilpasning af disse bestemmelser til forvaltningslovens regler,

inden denne lov træder i kraft.

Hvis en forvaltningsmyndighed har behandlet og truffet afgørelse i en

sag under tilsidesættelse af lovens regler om speciel inhabilitet,

vil bl.a. den, der er part i sagen, kunne påklage den trufne

afgørelse til en eventuel overordnet forvaltningsmyndighed med

påstand om, at afgørelsen tilsidesættes som ugyldig som følge af

den skete sagsbehandlingsfejl. Tilsvarende kan spørgsmålet om

inhabilitet indbringes særskilt for rekursmyndigheden, når sagen

er afgjort.

På nogle sagsområder vil en myndigheds afgørelse af et spørgsmål om

inhabilitet og om virkningen heraf endvidere kunne påklages

særskilt, dvs. umiddelbart efter, at der er truffet afgørelse om

dette spørgsmål, men inden behandlingen af den underliggende sag

er tilendebragt.

Efter justitsministeriets opfattelse er der næppe i praksis et

generelt behov for at kunne påklage dette forhold særskilt, når

parten kan få spørgsmålet prøvet i forbindelse med en klage over

selve afgørelsen. Der er derfor i lovforslaget ikke medtaget

generelle regler om adgang til særskilt klage over

inhabilitetsafgørelser. Det vil således fortsat skulle afgøres for

hvert enkelt forvaltningsområde, i hvilket omfang der bl.a. ud fra

retssikkerhedsmæssige synspunkter er behov herfor.

De kommunale tilsynsmyndigheder vil undertiden også kunne behandle

klager, der udelukkende drejer sig om inhabilitetsspørgsmålet.

Dette gælder, uanset om der er mulighed for at indbringe

afgørelsen for højere administrativ myndighed. Efter den kommunale

styrelseslovs § 61 har tilsynsmyndigheden dog kun begrænsede

muligheder for at sanktionere en tilsidesættelse af

inhabilitetsreglerne.

Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en overtrædelse af

inhabilitetsreglerne, vil - som hidtil - på nogle områder kunne

indbringes for andre myndigheder, der på særlige områder er

tillagt en tilsynsbeføjelse over for kommunale myndigheder.

b. Vejledning og repræsentation

Bestemmelserne i lovforslagets kapitel 3, der indeholder generelle

regler om forvaltningsmyndighedernes pligt til at vejlede borgerne

og om borgernes ret til at lade sig repræsenterere eller bistå af

andre under forvaltningens behandling af en sag, har, ligesom

reglerne om inhabilitet, ikke noget sidestykke i gældende

lovgivning.

Det følger imidlertid allerede i dag af reglerne om god

forvaltningsskik, således som disse bl.a. er kommet til udtryk i

ombudsmandens praksis, at forvaltningsmyndighederne i et vist

omfang bør vejlede personer, der retter henvendelse til

myndighederne. Tilsvarende gælder det som en almindelig regel, at

den, der er part i en sag under behandling i den offentlige

forvaltning, i almindelighed har adgang til at lade sig bistå

eller repræsentere under sagens behandling.

Der har i de seneste år været lagt stadig større vægt på, at

offentlige myndigheder informerer borgerne om deres rettigheder og

pligter, og at myndighederne giver borgerne den fornødne service.

På den baggrund er det nærliggende i en generel forvaltningslov at

optage en udtrykkelig bestemmelse om forvaltningsmyndighedernes

vejledningspligt over for borgerne.

Under retsudvalgets behandling af lovforslaget i sidste

folketingssamling blev der som nævnt ovenfor under pkt. 1 a givet

udtryk for, at der i forvaltningsloven bør indsættes udtrykkelige

regler om vejledning og repræsentation i lighed med, hvad der

gælder efter den finske og norske forvaltningslov og et udkast til

en ny svensk forvaltningslov. Justitsministeriet har derfor i det

nu fremsatte lovforslag medtaget regler herom.

c. Parters aktindsigt

Gældende rets almindelige regler om parters aktindsigt

(partsoffentlighed) indeholdes i kapitel 2 i loven om offentlighed

i forvaltningen.

Spørgsmålet om parternes adgang til aktindsigt var i tiden før

offentlighedslovens ikrafttræden reguleret af lov nr. 141 af 13.

maj 1964 om partsoffentlighed i forvaltningen. Denne lov indeholdt

regler dels om adgangen for en part til efter begæring at blive

gjort bekendt med dokumenterne i sin egen sag, dels om udsættelse

med sagens afgørelse med henblik på at sikre, at en part, der

havde fremsat begæring derom, fik lejlighed til aktindsigt og til

at fremkomme med en udtalelse over for den pågældende

forvaltningsmyndighed, inden sagen afgjordes.

I forbindelse med gennemførelsen af offentlighedsloven ophævedes

loven om partsoffentlighed i forvaltningen, idet man af

lovtekniske grunde fandt det mest hensigtsmæssigt at samarbejde

lovgivningens almindelige regler om parters, henholdsvis

offentlighedens adgang til aktindsigt m.v. i eön lov.

Bestemmelserne i den gældende offentlighedslovs kapitel 1, der

indeholder almindelige regler om adgang til aktindsigt, gælder

således for enhver, der forlanger at blive gjort bekendt med en

sags dokumenter, herunder også for den, der er part i den

pågældende sag. Disse bestemmelser suppleres imidlertid af lovens

§ 6. Den, der er bekendt med, at der for den pågældendes vedkommende

foreligger forhold, som er nævnt i § 3, stk. 1, skal snarest

underrette sin foresatte inden for myndigheden herom, medmindre

det er åbenbart, at forholdet er uden betydning. For så vidt angår

medlemmer af en kollegial forvaltningsmyndighed gives

underretningen til myndigheden.

Stk. 2. Spørgsmålet om, hvorvidt en person er inhabil, afgøres af

den i stk. 1 nævnte myndighed.

Stk. 3. Vedkommende må ikke selv deltage i behandlingen og afgørelsen

af spørgsmålet om inhabilitet, jfr. dog § 4, stk. 1 og 2. Dette

gælder dog ikke på områder, hvor andet er fastsat i henhold til

lov.

§ 6. Den, der er bekendt med, at der for den pågældendes vedkommende

foreligger forhold, som er nævnt i § 3, stk. 1, skal snarest

underrette sin foresatte inden for myndigheden herom, medmindre

det er åbenbart, at forholdet er uden betydning. For så vidt angår

medlemmer af en kollegial forvaltningsmyndighed gives

underretningen til myndigheden.

Stk. 2. Spørgsmålet om, hvorvidt en person er inhabil, afgøres af

den i stk. 1 nævnte myndighed.

Stk. 3. Vedkommende må ikke selv deltage i behandlingen og afgørelsen

af spørgsmålet om inhabilitet, jfr. dog § 4, stk. 1 og 2. Dette

gælder dog ikke på områder, hvor andet er fastsat i henhold til

lov.

Kapitel 7

Klagevejledning

Kapitel 7

Klagevejledning

Kapitel 7

Bestemmelserne i lovforslagets §§ 25 og 26 indeholder regler om

henholdsvis klagevejledning og vejledning om eventuel frist for

domstolsprøvelse. Bestemmelserne i lovforslaget om klagevejledning

følger i det væsentlige begrundelsesudvalgets indstilling herom.

Om baggrunden for bestemmelserne kan der i det hele henvises til

de almindelige bemærkninger til lovforslaget ovenfor under pkt. 8

f.

Til § 25

Bestemmelserne i lovforslagets § 25 om klagevejledning med hensyn til

adgangen til at indbringe en forvaltningsafgørelse for en

overordnet forvaltningsmyndighed til efterprøvelse svarer i det

væsentlige til det af begrundelsesudvalget udarbejdede udkast til

et cirkulære herom. Der henvises til side 60 i betænkningen.

Om de principielle synspunkter, der kan anføres til støtte for

gennemførelsen af en almindelig regel om sådan klagevejledning,

henvises til betænkningen side 58 f., jfr. også referatet a.st. s.

53-57 af folketingets ombudsmands praksis.

Bestemmelsen vedrører kun vejledning om adgangen til at klage til

anden forvaltningsmyndighed (administrativ rekurs). Derimod

indebærer bestemmelsen ikke, at myndigheden af sig selv er

forpligtet til at give vejledning om muligheden for at rette

henvendelse til den almindelige kommunale tilsynsmyndighed eller

en speciel tilsynsmyndighed eller om muligheden for at klage til

folketingets ombudsmand. Det følger imidlertid af den almindelige

vejledningspligt, der gælder for alle forvaltningsmyndigheder, at

myndighederne skal oplyse borgerne om disse muligheder, når der

skønnes at være behov herfor, samt om nødvendigt vejlede borgerne

om den nærmere fremgangsmåde. Vejledningspligten på dette område

vil blive fremhævet i den almindelige vejledning om

forvaltningsretlige spørgsmål, som justitsministeriet vil

udarbejde i tilknytning til loven.

Efter stk. 1 skal enhver afgørelse, som kan påklages til anden

forvaltningsmyndighed, være ledsaget af en klagevejledning. Det er

uden betydning, om klageadgangen er lovhjemlet eller blot følger

af den almindelige ulovbestemte regel om administrativ rekurs.

Klagevejledning skal kun gives i forbindelse med afgørelser, der

umiddelbart kan påklages til en overordnet forvaltningsmyndighed.

Afgørelser, der træffes som led i selve sagsforberedelsen

(procesledende afgørelser), skal derfor kun ledsages af

klagevejledning, hvis afgørelsen kan påklages særskilt, jfr.

således § 16, stk. 4, i det foreliggende lovforslag, og sml. i

øvrigt betænkningen side 59.

Klagevejledningen skal ifølge bestemmelsen angive, hvilken myndighed

der er klageinstans, samt nærmere oplysninger om fremgangsmåden,

herunder f.eks. om klagen eventuelt skal indsendes gennem den

myndighed, der har truffet afgørelse i 1. instans, og eventuelle

andre oplysninger, der er egnede til at fremme behandlingen af

klagesagen. Klagevejledningen må endvidere i fornødent omfang

indeholde oplysning om, hvorvidt der inden for det pågældende

sagsområde gælder særlige begrænsninger i klageinstansens

kompetence.

Som påpeget af udvalget (betænkningen side 59 f.) bør den foreslåede

regel om klagevejledning ikke uden videre finde anvendelse i

tilfælde, hvor forvaltningsafgørelsen meddeles mundtligt.

Bestemmelsen omfatter derfor kun afgørelser, der meddeles

skriftligt. Spørgsmålet om, hvorledes der bør gives

klagevejledning i forbindelse med afgørelser, der meddeles

mundtligt, vil ligeledes indgå i den vejledning, som vil blive

udarbejdet bl.a. til uddybning og supplering af reglerne i det

foreliggende lovforslag.

Efter den foreslåede bestemmelse skal klagevejledning gives i

forbindelse med meddelelsen af den trufne afgørelse.

Klagevejledningen vil derfor blive givet til enhver, som modtager

sådan meddelelse. I tilfælde, hvor afgørelsen meddeles til andre

end dem, der er klageberettiget, må klagevejledningen i fornødent

omfang indeholde oplysninger om kredsen af klageberettigede. Da

klagevejledningen ikke behøver at udformes individuelt, men kan

gives ved indlæggelse, påtryk eller påstempling af en i forvejen

udarbejdet generel tekst, skulle dette ikke kunne give anledning

til praktiske vanskeligheder, jfr. herved betænkningen side 60

(under d). I tilfælde, hvor kredsen af klageberettigede omvendt er

meget vid, vil den foreslåede bestemmelse ikke i alle tilfælde

sikre, at klagevejledning tilgår alle klageberettigede.

Justitsministeriet er imidlertid enig med begrundelsesudvalget i,

at dette forhold, der formentlig kun sjældent opstår, ikke kan

reguleres inden for rammerne af en almindelig regel om

klagevejledning, jfr. betænkningen side 60 (under c).

Klagevejledning skal ikke gives, hvis afgørelsen fuldt ud giver den

pågældende medhold. I tilfælde, hvor en sådan afgørelse kan

påklages af andre, kan der imidlertid - som et led i myndighedens

almindelige forpligtelse til at give vejledning - være grund til

at underrette parten herom. Dette vil i nogle tilfælde formentlig

kunne ske ved at oplyse om, at afgørelsen kan påklages. I andre

tilfælde vil det formentlig være nødvendigt at oplyse parten om,

at afgørelsen kan påklages af en nærmere angiven personkreds.

Bestemmelsen i stk. 2 indeholder en bemyndigelse til administrativt

at fravige den almindelige regel om klagevejledning i stk. 1 i

forhold til sagsområder, hvor særlige forhold gør sig gældende.

Bestemmelsen tager sigte på tilfælde, hvor klagevejledning mere

praktisk kan gennemføres på anden måde end ved individuel

meddelelse, jfr. herved betænkningen side 60 om forholdene inden

for forsvaret, fængselsvæsenet og i øvrigt på anstaltsområdet,

eller hvor gennemførelsen af en klagevejledning efter stk. 1 vil

give anledning til særlige problemer, det være sig praktiske

vanskeligheder, jfr. herved betænkningen side 59, eller fordi

klageinstansens reaktionsmuligheder over for bestemte typer af

afgørelser er undergivet særlige begrænsninger.

Til § 26

Bestemmelsen i lovforslagets § 26, der vedrører spørgsmålet om

vejledning for så vidt angår adgangen til at indbringe den trufne

afgørelse for domstolene, svarer i alt væsentligt til det af

begrundelsesudvalget udarbejdede udkast til et cirkulære herom

(betænkningen side 63).

De hensyn, der ligger bag bestemmelsen i lovforslagets § 25, stk. 1,

har naturligvis også vægt i forhold til oplysning om adgangen til

at få en foreliggende forvaltningsafgørelse undergivet

domstolsprøvelse. Justitsministeriet kan imidlertid for sit

vedkommende tiltræde den af begrundelsesudvalget anlagte vurdering

(betænkningen side 62), hvorefter forholdene i øvrigt er så

forskelligartede, at der ikke bør søges gennemført en tilsvarende

almindelig regel på dette område.

Der kan således navnlig være anledning til at pege på, at en

forvaltningsafgørelse ikke kan betragtes som en helhed, der kan

påregnes i givet fald fuldt ud at blive efterprøvet af domstolene.

Rækkevidden af domstolsprøvelsen vil afhænge af, om de

indsigelser, der rettes mod afgørelsen, vedrører forhold, som

domstolene efter den praksis, der har udviklet sig omkring

bestemmelsen i grundlovens § 63, tager under påkendelse. Det vil

derfor ikke være muligt på forhånd at udarbejde en forholdsvis

kortfattet og lettilgængelig generel anvisning, der samtidig kan

tjene til reel vejledning for den, der overvejer at indbringe en

foreliggende forvaltningsafgørelse for domstolene. Hertil kommer,

at fremgangsmåden med hensyn til at indbringe administrative

afgørelser for domstolene i reglen forudsætter opfyldelsen af

sådanne formelle krav, at man må forvente, at den pågældende under

alle omstændigheder på et forholdsvis tidligt stadium af sine

overvejelser vil søge juridisk bistand, eventuelt inden for

rammerne af retsplejelovgivningens regler om retshjælp og fri

proces. Der er derfor typisk ikke samme behov for at lade den

trufne afgørelse ledsage af en vejledning om adgangen til

domstolsprøvelse, som når talen er om adgangen til administrativ

rekurs. Det bemærkes endelig, at det som almindelig regel ikke er

nogen betingelse for at kunne indbringe en forvaltningsafgørelse

for domstolene, at den pågældende forinden har udnyttet en

foreliggende adgang til at indbringe sagen for overordnet

forvaltningsmyndighed. En forudgående udnyttelse af den

administrative klageadgang er imidlertid som oftest også i den

pågældende parts interesse. Hvis der helt kurant blev givet

oplysning om adgangen til at indbringe den trufne afgørelse for

domstolene, kunne dette befrygtes i strid hermed at modvirke den

helt overvejende tendens, der i dag er til først at søge

afgørelsen ændret igennem den administrative rekurs.

Adgangen til at indbringe en forvaltningsafgørelse for domstolene er

i almindelighed ikke undergivet nogen bestemt tidsmæssig

begrænsning. På sagsområder, hvor der undtagelsesvis gælder en

lovbestemt frist for sagens anlæg, vil manglende oplysning herom

kunne medføre retstab for den, til hvem afgørelsen er rettet. I

sådanne tilfælde bør afgørelsen derfor være ledsaget af oplysning

om søgsmålsfristen.

Grundlovens § 71, stk. 6, hjemler en særlig let adgang for den, der

administrativt er berøvet sin frihed, til at få spørgsmålet om

frihedsberøvelsens lovlighed indbragt for domstolene. Ordningen

består i, at den, der er berøvet sin frihed (eller den, der

handler på hans vegne), ved blot at fremsætte begæring derom kan

forlange, at vedkommende myndighed drager omsorg for, at sagen

forelægges for domstolene til prøvelse. På specielle sagsområder

er der gennemført en tilsvarende ordning i kraft af

særlovgivningens bestemmelser herom, således navnlig i forbindelse

med administrative afgørelser om fratagelse eller tilbagekaldelse

af offentlige autorisationer. Den lovgivning, der knytter sig til

grundlovens § 71, stk. 6, eller som i øvrigt hjemler en

tilsvarende særordning, indeholder typisk bestemmelser, hvorefter

den trufne afgørelse skal være ledsaget af oplysning om den

særlige adgang til at få sagen forelagt for domstolene, og der er

derfor ikke behov for at optage en almindelig bestemmelse herom i

det foreliggende lovudkast.

Også i andre tilfælde, hvor lovgivningen indeholder særregler om

adgangen til domstolsprøvelse, synes forholdet mest

hensigtsmæssigt at kunne henskydes til eventuel regulering i

forbindelse med bestemmelserne herom, jfr. således også

begrundelsesudvalgets betænkning side 62.

I overensstemmelse hermed indeholder det foreliggende lovforslags §

26 alene en bestemmelse, hvorefter afgørelser, som kun kan

indbringes for domstolene under iagttagelse af en lovbestemt frist

for sagens anlæg, skal være ledsaget af oplysning herom. I

modsætning til bestemmelsen i lovforslagets § 25 gælder

vejledningspligten også i tilfælde, hvor afgørelsen meddeles

mundtligt.

Til kapitel 8

I kapitel 8 er der fastsat nogle generelle bestemmelser om

tavshedspligt for personer, der virker i den offentlige

forvaltning, og om videregivelse af fortrolige oplysninger til

andre forvaltningsmyndigheder.

Formålet med bestemmelserne om tavshedspligt er dels at præcisere og

udvide anvendelsesområdet for straffelovens bestemmelser om

tavshedspligt i offentlig tjeneste eller hverv, dels at åbne

mulighed for, at der ved en forvaltningsakt kan pålægges personer

uden for den offentlige forvaltning tavshedspligt i forbindelse

med oplysninger, som myndigheden videregiver til den pågældende

uden at være forpligtet hertil. Endvidere præciseres det, at der

inden for den offentlige forvaltning kun kan pålægges

tavshedspligt med hensyn til en oplysning, når det er nødvendigt

at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til

bestemte offentlige eller private interesser.

De foreslåede regler om videregivelse af fortrolige oplysninger til

andre forvaltningsmyndigheder indebærer, at oplysninger, der

vedrørte enkeltpersoners rent private forhold, som udgangspunkt

ikke må videregives fra en forvaltningsmyndighed til en anden. Det

gælder dog ikke, hvis den, oplysningen angår, har givet samtykke,

eller andet følger af lovgivningen. Videregivelse af oplysninger

om enkeltpersoners rent private forhold kan også finde sted, hvis

videregivelsen sker til varetagelse af private eller offentlige

interesser, der klart overstiger hensynet til den, oplysningen

angår, eller videregivelsen er et nødvendigt led i sagens

behandling eller er nødvendig for, at en myndighed kan gennemføre

de tilsyns- og kontrolfunktioner, som myndigheden har til opgave

at udføre.

Andre fortrolige oplysninger end oplysninger om enkeltpersoners rent

private forhold må endvidere videregives til en anden

forvaltningsmyndighed, når det må antages, at oplysningen vil være

af væsentlig betydning for modtagerens virksomhed eller for en

afgørelse, modtageren skal træffe. Oplysninger indhentet til

statistisk og videnskabeligt brug må dog ikke videregives til

anden anvendelse.

I det omfang en forvaltningsmyndighed er berettiget til at videregive

en oplysning, skal myndigheden efter forslaget, når der foreligger

en begæring fra en anden forvaltningsmyndighed videregive

oplysningen, hvis den er af betydning for modtagerens virksomhed

eller for en afgørelse, som modtageren skal træffe.

Udover at regulere spørgsmålet om videregivelse af oplysninger til

andre forvaltningsmyndigheder, er det foreslået, at der også

fastsættes regler om, i hvilke tilfælde, der til sager, som er

rejst af en borger ved ansøgning, kan indhentes oplysninger fra

andre dele af forvaltningen. Det foreslås, at der i sager, som

rejses ved ansøgning, ikke må indhentes oplysninger om ansøgerens

rent private forhold fra andre dele af forvaltningen. Det gælder

dog ikke, hvis ansøgeren har givet samtykke hertil, andet følger

af lovgivning eller i helt særlige tilfælde, hvor hensynet til

ansøgeren eller tredjemand klart overstiger ansøgerens interesse

i, at oplysningen ikke indhentes.

Til § 27

I stk. 1 præciseres det, at straffelovens bestemmelser om

tavshedspligt i offentlig tjeneste eller hverv omfatter alle inden

for den offentlige forvaltning, hvadenten de er tilknyttet den

statslige eller den kommunale forvaltning, og hvadenten der er

tale om almindelige forvaltningsmyndigheder, særlige nævn eller

råd, eller de såkaldte særlige forvaltningsenheder såsom Danmarks

Nationalbank, Danmarks Radio og ATP. Personer, som er tilknyttet

selvejende institutioner, vil også umiddelbart kunne være omfattet

af straffelovens bestemmelser om tavshedspligt, såfremt

institutionen udøver offentlig virksomhed af mere omfattende

karakter og derved er undergivet intensiv offentlig regulering,

tilsyn og kontrol, jfr. bemærkningerne til § 1 i forslaget til lov

om offentlighed i forvaltningen. Også personale tilknyttet

kommunale fællesskaber, som skal godkendes efter § 60 i den

kommunale styrelseslov, vil således umiddelbart være omfattet af

loven.

Tavshedspligten gælder såvel tjenestemænd som overenskomstansatte, og

uanset om der er tale om midlertidig ansættelse eller

deltidsbeskæftigelse. Tavshedspligten påhviler endvidere de, der

varetager offentlige hverv. Det gælder, hvadenten hvervet er

varigt eller forbigående, lønnet eller ulønnet, frivilligt eller

pligtmæssigt (ombud), og hvadenten det beror på beskikkelse eller

valg. Tavshedspligten omfatter også personer, der er udpeget som

stedfortrædere for nævnsmedlemmer m.v., f.eks. når de pågældende

løbende modtager orientering om, hvad der foregår i det organ, de

eventuelt med kort varsel skal indtræde i. Der henvises i øvrigt

til betænkningen om tavshedspligt (nr. 998/1984), s. 198-99.

I stk. 1 foretages endvidere en opregning af de hensyn, der efter en

konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde kan føre til, at en

oplysning er fortrolig og dermed undergivet tavshedspligt.

Opregningen må antages at dække langt den overvejende del af de

hensyn, der kan føre til tavshedspligt. Opregningen er dog ikke

udtømmende.

Ved siden af den foreslåede generelle regel i forvaltningsloven vil

fortsat gælde specielle tavshedspligtsbestemmelser i

særlovgivningen, der pålægger myndighederne tavshedspligt, der er

mere vidtgående, end hvad der følger af straffelovens regler. Ved

fremtidige revisioner af de pågældende love må det overvejes, om

der fortsat er behov for at opretholde sådanne lovbestemmelser.

Inden for den offentlige forvaltning kan der efter bestemmelsen i

stk. 2 kun pålægges tavshedspligt med hensyn til en oplysning, når

det er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige

hensyn til bestemte offentlige eller private interesser. Efter

bestemmelsen vil det således være muligt ved tjenestebefaling,

stempling af dokumenter m.v. at specificere hvilke oplysninger

eller dokumenter, der er omfattet af tavshedspligten.

Om baggrunden for denne bestemmelse henvises til de almindelige

bemærkninger ovenfor under pkt. 8 g.

Efter stk. 3 kan en forvaltningsmyndighed bestemme, at en person uden

for den offentlige forvaltning og dennes medhjælpere skal være

undergivet tavshedspligt efter straffelovens regler herom med

hensyn til fortrolige oplysninger, som myndigheden videregiver til

den pågældende uden at være forpligtet hertil.

Bestemmelsen kan i første række tænkes anvendt til at pålægge

forskere, der ikke er ansat i det offentlige, tavshedspligt med

hensyn til fortrolige oplysninger, de måtte få udleveret i

forbindelse med gennemførelsen af forskningsprojekter.

Forskere, der er ansat ved universiteterne og andre højere

læreanstalter med en særlig styrelsesordning, vil, med hensyn til

oplysninger, de modtager i denne egenskab, umiddelbart være

omfattet af straffelovens bestemmelser om tavshedspligt, jfr. stk.

1.

Det er i praksis antaget, at den almindelige bestemmelse om

tavshedspligt i straffelovens § 152 ikke er til hinder for, at et

medlem, som en privat organisation eller forening har udpeget til

at repræsentere sig i et offentligt nævn eller råd, i nødvendigt

omfang kan drøfte spørgsmål, hvori der indgår tavshedsbelagte

oplysninger, med foresatte eller andre med tilknytning til

organisationen eller foreningen. De, der modtager denne

orientering, er efter gældende ret ikke selv omfattet af

straffelovens bestemmelser om tavshedspligt. Undertiden kan de

oplysninger, der er tale om at videregive, være af en så personlig

karakter, at det vil være betænkeligt at lade råds- eller

nævnsmedlemmer orientere deres foresatte og kompetente

forsamlinger m.v., medmindre vedkommende myndighed ved et konkret

tavshedspålæg sikrer, at også modtagerne af de fortrolige

oplysninger er undergivet tavshedspligt. Et sådant pålæg vil kunne

gives med hjemmel i stk. 3.

Justitsministeriet forudsætter, at myndighederne i øvrigt kun gør

brug af bemyndigelsen i stk. 3, når der er et klart behov herfor,

og at myndighederne pålægger de personer og lederne af de

virksomheder og institutioner m.v., som de meddeler tavshedspålæg,

at sørge for, at medhjælpere og ansatte gøres bekendt med

tavshedspålægget og dets virkninger på passende måde. Det bemærkes

herved, at ukendskab til selve tavshedspålægget må antages at

fritage den, der overtræder det, for strafansvar. Dette gælder

også for medhjælpere hos den, der umiddelbart har modtaget

pålægget, og ansatte i den virksomhed eller institution, det er

rettet til. Er medhjælperne eller de ansatte imidlertid bekendt

med, at deres arbejdsgiver har modtaget pålægget, vil ukendskab

til, at det efter loven også omfatter dem, ikke medføre

straffrihed, men vil alene kunne medføre strafnedsættelse eller

strafbortfald efter straffelovens § 84, jfr. betænkningen s. 202

f.

Der henvises i øvrigt til betænkningen om tavshedspligt s. 201-03.

Fastsættes der i henhold til lovforslagets § 1, stk. 2, regler om

tavshedspligt, eller pålægges der tavshedspligt efter § 27, stk.

3, finder bestemmelserne i straffelovens § 152 og § 152 c-f efter

stk. 4 tilsvarende anvendelse.

Til § 28

Bestemmelsen indeholder regler om, i hvilke tilfælde en

forvaltningsmyndighed må videregive oplysninger om enkeltpersoners

rent private forhold til andre forvaltningsmyndigheder.

Bestemmelsen i stk. 1 indebærer, at oplysninger, der vedrører rent

private forhold, herunder oplysninger om race, religion og

hudfarve, om politiske, seksuelle og strafbare forhold, samt

oplysninger om helbredsforhold og misbrug af nydelsesmidler og

lignende, som udgangspunkt ikke må videregives til andre

forvaltningsmyndigheder.

Da bestemmelsen i stk. 1 har til formål at beskytte den enkelte

borgers integritet, foreslås det i stk. 2, nr. 1, at videregivelse

af fortrolige oplysninger uanset bestemmelsen i stk. 1 kan ske,

når den oplysningen angår har givet samtykke. Bestemmelsen har

bl.a. til formål at sikre, at der kan finde videregivelse af

personoplysninger sted fra en forvaltningsmyndighed til en anden i

de tilfælde, hvor den, oplysningerne vedrører, er part i en sag,

og har behov for at oplysningerne videregives. Det kan f.eks. være

tilfældet, hvor en part i en sag anmoder kommunens

socialforvaltning om at indhente oplysninger om den pågældendes

private forhold i en tidligere bopælskommune, således at sagen

derigennem kan blive bedre oplyst.

Et samtykke skal være af en sådan karakter, at den, der afgiver det,

er klar over, hvad der gives samtykke til. Det vil undertiden

bedst kunne ske ved, at samtykket meddeles skriftligt, mens det i

andre tilfælde vil være fuldt tilstrækkeligt, at samtykket

meddeles mundtligt.

Efter stk. 2, nr. 2, kan rent private oplysninger uanset bestemmelsen

i stk. 1 videregives til en anden forvaltningsmyndighed, når det

følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov, at

oplysningen skal videregives. Bestemmelsen sikrer, at oplysninger

af den i stk. 1 nævnte karakter kan videregives i de tilfælde,

hvor det i dag er fundet påkrævet i lovgivningen at have særlige

bestemmelser, som pålægger offentlige myndigheder en

oplysningspligt.

Dele af de offentlige myndigheders arkiver skal efter en vis årrække

afleveres til Rigsarkivet m.v. Der er ligeledes særlige ordninger

for de kommunale arkiver. Der er ikke ved det foreliggende

lovforslag tilsigtet nogen ændring af de gældende arkivordninger.

Videregivelse af rent private oplysninger kan efter bestemmelsen i

stk. 2, nr. 3, udover tilfælde, hvor der foreligger samtykke fra

den pågældende, også ske, hvis udleveringen sker til varetagelse

af private eller offentlige interesser, der klart overstiger

hensynet til den, oplysningen vedrører. Bestemmelsen i stk. 2, nr.

3, forudsætter, at der foretages en konkret afvejning af på den

ene side den interesse, som den oplysningen vedrører, har i, at

oplysningen hemmeligholdes, og på den anden side karakteren og

betydningen af den private eller offentlige interesse, der kan

begrunde, at oplysningen skal videregives til en anden

forvaltningsmyndighed.

Blandt de hensyn, der kan tale for, at oplysningerne videregives, kan

i ganske særlige tilfælde også være hensynet til den pågældende

selv. Undtagelsesbestemmelsen sikrer således bl.a., at der, hvis

det i det konkrete tilfælde skønnes nødvendigt for behandlingen af

den pågældende person, kan videregives oplysninger fra et

offentligt sygehus til et andet eller til andre offentlige

behandlingsinstitutioner, også selv om den oplysningen vedrører

ikke er i stand til at give samtykke til, at oplysningerne

videregives.

Undtagelsesbestemmelsen har endvidere til formål at sikre, at der i

sager med flere parter kan indhentes de nødvendige

personoplysninger til brug for sagens behandling, også selv om den

part, som oplysningerne angår, ikke vil give samtykke hertil, men

hvor videregivelsen af oplysningerne er nødvendig til varetagelse

af afgørende hensyn til den anden part.

Der vil efter bestemmelsen i nr. 3 også fortsat være mulighed for at

videregive oplysninger af den i stk. 1 nævnte karakter til

forskningsbrug. Det forudsætter dog, at det pågældende

forskningsprojekt er af så væsentlig betydning, at hensynet til

den offentlige interesse i projektets gennemførelse findes at være

åbenbart større end hensynet til at hemmeligholde oplysningerne.

Når betingelserne i § 28, stk. 2 og 3 er opfyldt, vil

forvaltningsmyndigheder ligesom det er tilfældet i dag, på

begæring eller af egen drift, kunne og efter omstændighederne

skulle videregive personoplysninger til politiet og

anklagemyndigheden, jfr. § 31 og bemærkningerne hertil. Efter

bestemmelsen i stk. 2, nr. 3, er det dog en forudsætning for

videregivelse af rent private oplysninger, at videregivelsen sker

til varetagelse af offentlige interesser, der klart overstiger

hensynet til den, oplysningen angår. Hertil kommer, at der efter

retsplejelovens regler af retten under efterforskningen af en

straffesag kan pålægges en offentlig myndighed at udlevere

dokumenter m.v. af bevismæssig betydning.

Efter stk. 2, nr. 4 kan rent private oplysninger uanset bestemmelsen

i stk. 1 videregives, når det sker som et nødvendigt led i

behandlingen af den sag, hvori oplysningen indgår. Formålet med

denne bestemmelse er at sikre, at sager kan behandles også i de

tilfælde, hvor andre myndigheder nødvendigvis skal inddrages i

sagsbehandlingen. Det kan f.eks. være tilfældet, når den

myndighed, der behandler en sag, hvori der indgår fortrolige

oplysninger, hører en anden myndighed i forbindelse med sagen,

eller forelægger sagen for en anden myndighed. I forbindelse med

behandlingen af en klagesag vil det ligeledes være nødvendigt at

videregive alle oplysninger af betydning for sagen fra den

myndighed, der har behandlet sagen i 1. instans, til

klagemyndigheden.

Efter nr. 4 kan der også ske videregivelse af personoplysninger, når

det er nødvendigt for at en myndighed kan udføre de tilsyns- eller

kontrolfunktioner, der er pålagt den. Denne del af

undtagelsesbestemmelsen har til formål at sikre, at der i samme

omfang som hidtil videregives enhver oplysning af betydning for

revisions- eller tilsynsmyndigheder m.v. Bestemmelsen i nr. 4

indebærer endvidere, at en overordnet myndighed i samme omfang som

hidtil kan indkalde en sag fra en underordnet myndighed til

afgørelse eller orientering.

Efter bestemmelsen i stk. 3 må andre fortrolige oplysninger end de

rent private - udover de i stk. 2 nævnte tilfælde - kun

videregives til andre forvaltningsmyndigheder, når det må

antages, at oplysningen vil være af væsentlig betydning for

myndighedens virksomhed eller for en afgørelse, myndigheden skal

træffe.

Bestemmelsen indebærer, at der ikke mellem forskellige

forvaltningsmyndigheder kan finde videregivelse af fortrolige

oplysninger sted, medmindre der er et sagligt behov herfor.

Bestemmelsen omfatter kun fortrolige oplysninger, dvs. oplysninger

som er omfattet af lovgivningens bestemmelser om tavshedspligt.

Andre oplysninger, herunder oplysninger der er omfattet af den

almindelige adgang til aktindsigt, eller som i øvrigt er

offentligt tilgængelige, kan derimod frit videregives til en anden

forvaltningsmyndighed.

I visse tilfælde kan selve oplysningen om, at en borger har været i

forbindelse med en forvaltningsmyndighed i sig selv være af

fortrolig karakter, fordi oplysningen indirekte afslører rent

private oplysninger om den pågældende. I en række andre tilfælde

vil en oplysning om, at den pågældende er i forbindelse med

forvaltningen imidlertid ikke i sig selv afsløre en fortrolig

oplysning.

Bestemmelserne i § 28 angår alene videregivelse af fortrolige

oplysninger til andre forvaltningsmyndigheder. Uden for

bestemmelsen falder således videregivelse af oplysninger til

domstolene og folketinget, herunder folketingets ombudsmand samt

til udenlandske myndigheder. Om videregivelse af fortrolige

oplysninger kan finde sted til andre myndigheder end

forvaltningsmyndigheder vil som hidtil bero på de herom gældende

regler.

Oplysninger, der er omfattet af loven om offentlige myndigheders

registre, kan videregives til andre myndigheder i det omfang, det

er bestemt i registerlovgivningen.

Til § 29

Efter § 29 må oplysninger om ansøgerens rent private forhold, i sager

der rejses ved ansøgning, som hovedregel ikke indhentes fra andre

dele af forvaltningen, medmindre ansøgeren selv giver samtykke

hertil. Det gælder dog efter stk. 2 ikke, hvis andet følger af

lovgivningen eller særlige hensyn til ansøgeren eller tredjemand

klart overstiger ansøgerens interesse i, at oplysningen ikke

indhentes.

Bestemmelsen har til formål at sikre, at der i ansøgningssager i

almindelighed ikke fra andre dele af forvaltningen uden ansøgerens

samtykke indhentes oplysninger om den pågældendes rent private

forhold til brug for sagsbehandlingen. Bestemmelsen gælder kun

ansøgningssager, dvs. sager, der kan rejses ved ansøgning fra den

pågældende part. Uden for bestemmelsen falder således sager, der

rejses på myndighedens eget initiativ eller på initiativ af andre,

f.eks. efter anmeldelse.

Behovet for at indhente sådanne oplysninger kan navnlig skyldes, at

forvaltningsmyndigheden finder det nødvendigt at kontrollere

rigtigheden eller fuldstændigheden af de oplysninger, som en

ansøger afgiver, eller at myndigheden skal bruge oplysninger, som

parten ikke selv fremskaffer eller kan fremskaffe.

Betydningen af, at ansøgeren ikke meddelertilladelse til, at

oplysningerne kan indhentes vil typisk være, at ansøgningen ikke

vil kunne imødekommes i fuldt omfang.

Bestemmelsen angår alene sager der i traditionel forstand rejses ved

ansøgning, og hvori der således skal træffes afgørelse. Uden for

bestemmelsens anvendelsesområde falder således navnlig den

administrative sagsbehandling, der har karakter af faktisk

forvaltningsvirksomhed.

Bestemmelsen i stk. 1 gælder efter stk. 2, nr. 2 ikke, hvis andet

følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov.

Bestemmelsen har til formål at sikre, at myndigheden, i tilfælde,

hvor det følger af anden lovgivning, at myndigheden har krav på

oplysninger - herunder rent private oplysninger - fra andre

forvaltningsmyndigheder fortsat kan indhente sådanne oplysninger

om ansøgeren, uden at det er nødvendigt at indhente dennes

samtykke. Der henvises om disse situationer til det ovenfor under

pkt. 8 g i de almindelige bemærkninger anførte.

Bestemmelsen i stk. 2, nr. 3, indeholder en helt speciel

undtagelsesregel, som det er fundet nødvendigt at medtage for at

undgå, at betingelsen om samtykke fører til klart uheldige

resultater. Det kan f.eks. være tilfældet, hvor en person har

ansøgt om ydelser til sig selv og/eller sin familie, men ikke vil

eller er i stand til at afgive de nødvendige oplysninger til brug

for sagens behandling. Hvis hensynet til den pågældende selv eller

til hans familie klart taler for, at oplysningerne indhentes, kan

myndigheden efter en konkret afvejning af de modstående hensyn

træffe beslutning herom. Det er forudsat, at bestemmelsen kun

tages i anvendelse i helt ekstraordinære situationer.

Til § 30

Efter § 30 må fortrolige oplysninger, der udelukkende er indhentet

med henblik på statistiske uddrag eller som led i en videnskabelig

undersøgelse ikke videregives til en forvaltningsmyndighed til

anden anvendelse.

Bestemmelsen har til formål at sikre, at oplysninger der er indhentet

med henblik på udarbejdelse af statistik eller som led i en

videnskabelig undersøgelse, ikke af den offentlige forvaltning

anvendes til andre formål.

Om baggrunden for bestemmelsen henvises til de almindelige

bemærkningers pkt. 8 g.

Til § 31

I det omfang en forvaltningsmyndighed er berettiget til at videregive

en oplysning, skal myndigheden på begæring af en anden

forvaltningsmyndighed efter bestemmelsen i stk. 1 videregive

oplysningen, hvis den er af betydning for denne

forvaltningsmyndigheds virksomhed eller for en afgørelse, som

myndigheden skal træffe.

Bestemmelsen indebærer, at en forvaltningsmyndighed, i de tilfælde,

hvor den er berettiget til at videregive en oplysning, skal

imødekomme en begæring fra en anden forvaltningsmyndighed om

udlevering af oplysningen. Det gælder dog efter stk. 2 ikke, hvis

videregivelsen påfører myndigheden et merarbejde, der væsentligt

overstiger den interesse, den anden myndighed har i at få

oplysningen. Om myndigheden er berettiget til at videregive en

oplysning må afgøres efter bestemmelserne i §§ 28 og 30 og efter

eventuelle særlige tavshedspligtsbestemmelser.

Det er den myndighed, der råder over oplysningen, der tager stilling

til om oplysningen skal videregives. Det kan medføre, at

myndigheden må anmode den anden myndighed om at redegøre nærmere

for, hvilke omstændigheder, der gør videregivelsen påkrævet.

Afslår en forvaltningsmyndighed at udlevere oplysninger til en anden

forvaltningsmyndighed efter bestemmelsen i § 31, kan afgørelsen

herom påklages gennem det almindelige rekurssystem.

Til § 32

Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, må efter § 32

ikke skaffe sig fortrolige oplysninger, som er uden betydning for

udførelsen af den pågældendes opgaver.

Bestemmelsen har til formål at præcisere, at de offentligt ansatte

ikke må skaffe sig fortrolige oplysninger, som ikke har betydning

for det arbejde, som de udfører. Bestemmelsen er dog naturligvis

ikke til hinder for, at forvaltningsmyndighedens personale på

sædvanlig måde samarbejder om løsning af myndighedens opgaver,

eller for, at de sædvanlige sagsbehandlingsrutiner med f.eks.

»tilaktering« af principielle sager følges.

Til kapitel 9

Kapitlet indeholder bestemmelser om ikrafttræden og forholdet til

anden lovgivning m.v.

Til § 33

Efter stk. 1 foreslås loven sat i kraft den 1. januar 1987. På grund

af de særlige forhold, der gør sig gældende for kommunernes

vedkommende, foreslås det endvidere, at lovens regler om

automatisk partshøring og begrundelse af forvaltningsafgørelser

først træder i kraft den 1. januar 1989. Der henvises til de

almindelige bemærkninger pkt. 7.

Til § 34

Forslagets § 34 indeholder en bestemmelse om lovforslagets

inhabilitetsreglers forhold til anden lovgivning, der indeholder

afvigende regler. Bestemmelsen medfører, at lovforslagets

inhabilitetsregler får karakter af generelle minimumsregler, der

ikke får selvstændig betydning i de særlige tilfælde, hvor der

inden for specielle forvaltningsområder er fundet behov for at

fastsætte strengere regler. Det sikres således, at der inden for

alle forvaltningsområder kommer til at gælde udtrykkelige

inhabilitetsregler af en styrke, der mindst svarer til

forvaltningslovens.

Opstår der inden for sådanne særlige områder, hvor der findes mere

vidtgående regler om speciel inhabilitet, tvivl om, hvorvidt der i

en konkret situation foreligger inhabilitet, må forholdet således

om fornødent bedømmes både i forhold til forvaltningslovens regler

og til de særlige regler. Fører blot eöt af disse regelsæt til at

antage inhabilitet, må den pågældende undlade at deltage i

behandlingen og afgørelsen af den pågældende sag.

Til § 35

Bestemmelserne i stk. 1 og 2 svarer i princippet til den gældende

overgangsregel i § 13, stk. 2 og 3, i offentlighedsloven.

Bestemmelsen medfører, at lovens regler ikke finder anvendelse på

dokumenter, der er udfærdiget eller er kommet i myndighedens

besiddelse, inden loven om partsoffentlighed trådte i kraft den 1.

oktober 1964. Omfattet vil dog være oplysninger om faktiske

omstændigheder, der indeholdes i dokumenter fra før denne tid,

hvis de er indgået i en sag efter dette tidspunkt og har været af

væsentlig betydning for denne sags afgørelse. For så vidt angår

adgangen til aktindsigt i afsluttede straffesager, der som nævnt

er en udvidelse af adgangen til aktindsigt i forhold til den

gældende offentlighedslov, foreslås det, at loven kun finder

anvendelse på straffesager, der afgøres efter lovens ikrafttræden.

Bestemmelsen i stk. 3 svarer til den gældende lovs § 13, stk. 4.

Til § 36

Bestemmelsen sikrer, at bestående regler, der stiller mere omfattende

krav til begrundelsens indhold, opretholdes. Det vil følge af

almindelige fortolkningsprincipper, at regler i lovgivningen,

hvorefter afgørelser, der giver den pågældende part fuldt ud

medhold, skal begrundes, fortsat vil gælde ved siden af den nu i §

22, foreslåede regel om ledsagende begrundelse af afgørelser, der

ikke giver den pågældende fuldt ud medhold. Det er derfor ikke

fundet nødvendigt at medtage en udtrykkelig regel herom i den i §

36 foreslåde bestemmelse.

Til § 37

Efter bestemmelsen i § 37 gælder loven ikke for sager om færøske og

grønlandske anliggender.

Efter lov nr. 137 af 23. marts 1948 om Færøernes hjemmestyre og lov

nr. 577 af 29. november 1978 om Grønlands hjemmestyre hører

spørgsmålet om gennemførelsen af generelle forvaltningsretlige

regler for de to hjemmestyrers myndigheder under hjemmestyrernes

afgørelse.

Ifølge bestemmelsen i 2. pkt. kan loven ved kgl. anordning sættes i

kraft for så vidt angår færøske og grønlandske sager, der

behandles eller er afgjort af rigsmyndighederne, herunder såvel

lokale som centrale myndigheder. Bestemmelsen i § 37 bygger på

det synspunkt, at det må tillægges væsentlig betydning, at der i

videst muligt omfang kommer til at gælde de samme

forvaltningsprocessuelle regler ved behandlingen af såvel

særanliggender som fællesanliggender, og at disse regler gælder,

uanset om sagerne behandles af rigsmyndighederne eller af

hjemmestyrets myndigheder. Der bør derfor ved fastsættelsen af

reglerne i de nævnte kgl. anordninger tilstræbes en koordinering

med de regler, der måtte blive fastsat af det pågældende

hjemmestyre for dets myndigheders sagsbehandling.

Særlig for så vidt angår de grønlandske anliggender gælder lov nr.

280 af 10. juni 1970 om offentlighed i forvaltningen, herunder

reglerne om partsoffentlighed, i medfør af hjemmestyrelovens § 19

fortsat for såvel hjemmestyrets myndigheder som rigsmyndighederne.

Det grønlandske hjemmestyre vil for så vidt angår aktindsigt i

sager, der behandles eller er afgjort af hjemmestyrets egne

myndigheder, kunne ophæve den pågældende lov og fastsætte andre

regler om aktindsigt.

§ 7. En forvaltningsmyndighed skal i fornødent omfang yde vejledning

og bistand til personer, der retter henvendelse om spørgsmål inden

for myndighedens sagsområde.

Stk. 2. Modtager en forvaltningsmyndighed en skriftlig henvendelse,

som ikke vedrører dens sagsområde, videresendes henvendelsen så

vidt muligt til rette myndighed.

§ 7. En forvaltningsmyndighed skal i fornødent omfang yde vejledning

og bistand til personer, der retter henvendelse om spørgsmål inden

for myndighedens sagsområde.

Stk. 2. Modtager en forvaltningsmyndighed en skriftlig henvendelse,

som ikke vedrører dens sagsområde, videresendes henvendelsen så

vidt muligt til rette myndighed.

Kapitel 8

Tavshedspligt m.v.

Tavshedspligt

Kapitel 8

Tavshedspligt m.v.

Tavshedspligt

§ 8. Den, der er part i en sag, kan på ethvert tidspunkt af sagens

behandling lade sig repræsentere eller bistå af andre. Myndigheden

kan dog kræve, at parten medvirker personligt, når det er af

betydning for sagens afgørelse.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1, 1. pkt., gælder ikke, hvis partens

interesse i at kunne lade sig repræsentere eller bistå findes at

burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private

interesser, eller hvor andet er fastsat ved lov.

§ 8. Den, der er part i en sag, kan på ethvert tidspunkt af sagens

behandling lade sig repræsentere eller bistå af andre. Myndigheden

kan dog kræve, at parten medvirker personligt, når det er af

betydning for sagens afgørelse.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1, 1. pkt., gælder ikke, hvis partens

interesse i at kunne lade sig repræsentere eller bistå findes at

burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private

interesser, eller hvor andet er fastsat ved lov.

§ 8, stk. 1, 2. pkt., i forretningsordenen for

ligningskommissionerne. Tilsvarende regler er i øvrigt fastsat i §

61, jfr. § 62, stk. 2, i retsplejeloven om domstolenes behandling

af spørgsmålet om dommeres inhabilitet.

Da hensyn af tilsvarende art som de, der ligger bag den pågældende

bestemmelse i den kommunale normalforretningsorden, kan gøre sig

gældende for andre kollegiale forvaltningsorganers vedkommende, er

det derfor i 2. pkt. foreslået, at lignende specialregler på andre

områder opretholdes.

Efter justitsministeriets opfattelse må gennemførelsen af den

foreslåede almindelige regel i § 6, stk. 3, imidlertid medføre, at

det i forbindelse med fremtidige ændringer af lovgivning og

administrative forskrifter, der regulerer de pågældende områder,

nøje overvejes, om der er behov for at opretholde sådanne

særregler, der fraviger den almindelige regel i forvaltningsloven.

Til kapitel 3

Bestemmelserne i dette kapitel indeholder regler om

forvaltningsmyndighedernes pligt til at yde borgerne vejledning og

om borgernes ret til at lade sig repræsentere eller bistå under

forvaltningens behandling af deres sag.

Til § 7

Bestemmelsen i § 7, stk. 1 fastslår, at der for alle

forvaltningsmyndigheder gælder en almindelig pligt til at vejlede

borgerne. Bestemmelsen indebærer, at der skal ydes fornøden

vejledning afhængig af sagens karakter og de konkrete

omstændigheder. Vejledning kan ydes skriftligt f.eks. som en trykt

generel vejledning, som udleveres til alle, der retter henvendelse

til myndigheden, eller som en individuel mundtlig vejledning eller

efter omstændighederne på begge måder. Vejledningen bør sikre, at

borgeren får tilstrækkelig orientering om de regler, der gælder på

det pågældende forvaltningsområde, om hvilken fremgangsmåde der

skal følges af den, der henvender sig til myndigheden, og om

hvilke oplysninger, som skal tilvejebringes af borgeren.

En myndighed bør også i fornødent omfang bistå en borger, der retter

henvendelse til myndigheden, med at udfylde eventuelle

ansøgningsskemaer, anmeldelser eller lignende.

Har en borger rettet personlig eller telefonisk henvendelse til en

forkert myndighed, bør den pågældende orienteres om, til hvilken

myndighed henvendelsen skal rettes. I bestemmelsen i § 7, stk. 2,

er det præciseret, at henvendelsen, hvis den fremkommer skriftligt

til en forkert myndighed, af denne skal videresendes til den rette

myndighed. Om baggrunden for bestemmelsen henvises til de

almindelige bemærkningers pkt. 8 b.

Til § 8

I § 8, stk. 1 er det som et almindeligt princip fastsat, at en part i

en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en

forvaltningsmyndighed, på ethvert tidspunkt af sagens behandling

kan vælge at lade sig repræsentere eller bistå af andre.

Der er ikke i bestemmelsen fastsat regler om, hvem der kan

repræsentere eller bistå en part. Parten kan således lade sig

repræsentere eller bistå af såvel sagkyndige - f.eks. en advokat

eller en revisor - som af andre. Da den, der repræsenterer andre,

i visse tilfælde kan pådrage sig straf- og erstatningsansvar, vil

det normalt kunne kræves, at den, der repræsenterer en part, er

myndig. Derimod vil der som regel ikke være noget til hinder for,

at mindreårige, der har den fornødne modenhed, bistår en part,

f.eks. at et barn bistår sine forældre som tolk. Parten vil i

almindelighed også kunne lade sig repræsentere af en

interesseorganisation.

Efter bestemmelsen kan parten lade sig repræsentere i forbindelse med

hele sagens behandling, men parten kan også vælge kun at lade sig

repræsentere under en del af sagens behandling eller alene at lade

sig bistå under møder med forvaltningsmyndighedens personale.

Den myndighed, der behandler sagen, afgør, om den, der optræder som

partsrepræsentant, skal fremlægge en skriftlig fuldmagt eller på

anden måde godtgøre, at den pågældende kan optræde som

repræsentant for parten. Er den, der optræder på partens vegne,

advokat eller medlem af en stand, der inden for det pågældende

forvaltningsområde typisk optræder som partsrepræsentant, f.eks.

revisor, landinspektør eller socialrådgiver, vil der i

almindelighed ikke være grund til at forlange dokumentation for

fuldmagtsforholdet, medmindre det er særligt begrundet i sagens

karakter eller omstændighederne i øvrigt.

Bestemmelsen om partsrepræsentation angår ikke de tilfælde, hvor det

i lovgivningen er bestemt, at en part skal medvirke personligt ved

sagens behandling eller partens personlige medvirken på grund af

sagens karakter i øvrigt er af betydning. Den, der er part i en

forvaltningssag, skal i sådanne tilfælde fortsat personligt

medvirke ved sagens oplysning og behandling, hvis myndigheden

finder det påkrævet. Det vil f.eks. være tilfældet ved udstedelse

af lægeerklæringer eller pas, eller i tilfælde, hvor der skal

afgives en personlig erklæring til en offentlig myndighed.

Har en part under hele sagen været repræsenteret af en anden, bør

henvendelser fra myndigheden om sagens behandling og om sagens

afgørelse normalt gives til den pågældende repræsentant. Når det

findes hensigtsmæssigt, kan der også gives underretning til

parten selv. Fremsætter en part anmodning om, at henvendelser fra

myndigheden også eller i stedet rettes til parten selv, bør

myndigheden efterkomme anmodningen. Har parten kun været

repræsenteret eller bistået under en del af sagen, skal

underretning gives til parten selv.

Partens adgang til at lade sig repræsentere eller bistå under sagens

behandling gælder efter stk. 2 ikke, hvis partens interesse i at

kunne lade sig repræsentere eller bistå findes at burde vige for

væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser.

En part i en sag, der er under behandling i den offentlige

forvaltning, kan efter administrativ praksis i dag normalt altid

vælge at lade sig repræsentere i forbindelse med forvaltningens

sagsbehandling. I overensstemmelse hermed forudsætter

justitsministeriet, at der efter den foreslåede bestemmelse kun i

ganske særlige tilfælde nægtes en part adgang til at lade sig

repræsentere eller bistå under sagens behandling.

Undtagelsesbestemmelsen indebærer, at der i hvert enkelt tilfælde af

den pågældende myndighed skal foretages en konkret afvejning af på

den ene side partens interesse i at få den pågældende bistand og

på den anden side de hensyn, der taler for at afskære partens

adgang til at lade sig repræsentere eller bistå.

Bestemmelsen vil f.eks. kunne anvendes i tilfælde, hvor parten under

et møde med myndigheden ønsker sig bistået af flere personer og

myndigheden, af hensyn til sagsbehandlingen, ro og orden eller af

hensyn til andre parter, finder at burde begrænse antallet af

bisiddere eller helt at udelukke andre end parterne selv fra at

deltage i mødet.

Undtagelsesbestemmelsen vil også kunne anvendes i de tilfælde, hvor

parten ønsker at skifte repræsentant, og en deraf følgende

udsættelse af sagen vil medføre overskridelse af en lovbestemt

frist for sagens afgørelse. Hvis udsættelsen i øvrigt findes at

burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private

interesser, der taler imod en sådan udsættelse, kan myndigheden

ligeledes undlade at efterkomme partens ønske om at lade sig

repræsentere eller bistå under sagen.

Hvis den pågældende repræsentant er ganske uegnet til at varetage

partens interesser, kan bestemmelsen i særlige tilfælde tænkes

anvendt også af hensyn til parten selv.

Til kapitel 4

Bestemmelserne i dette kapitel indeholder regler om partens

aktindsigt. Med hensyn til baggrunden for de foreslåede regler kan

der henvises til de almindelige bemærkninger til lovforslaget

ovenfor under pkt. 8 c.

Hovedreglen om partens ret til aktindsigt findes i lovforslagets § 9

og § 10, der indeholder en almindelig beskrivelse af, hvad partens

ret til aktindsigt omfatter. Forslagets § 11 indeholder en

bestemmelse om udsættelse af sagens afgørelse, når der fremsættes

begæring om aktindsigt. Derefter følger forskellige bestemmelser

om undtagelser fra retten til aktindsigt. Således indeholder

forslagets §§ 12-14 bestemmelser om undtagelse af visse typer

dokumenter og § 15 bestemmelser om undtagelse af nærmere opregnede

arter af oplysninger. Forslagets §§ 16 og 17 indeholder

bestemmelser om proceduren i forbindelse med afgørelsen af

aktindsigtsspørgsmål og om muligheden for at tillægge en begæring

om aktindsigt opsættende virkning med hensyn til en eventuel

klagefrist. Endelig indeholder forslagets § 18 en bestemmelse, der

hjemler en part en nærmere afgrænset adgang til aktindsigt i

afsluttede straffesager.

Til § 9

Bestemmelserne i § 9 indeholder lovens hovedregel om en parts ret til

efter begæring at blive gjort bekendt med dokumenterne i sin egen

sag og om betydningen af eventuelle tavshedspligtsforskrifter.

Bestemmelserne i stk. 1 svarer til den gældende offentlighedslovs §

10, stk. 1, 1. pkt., jfr. § 1, stk. 2.

Adgangen til aktindsigt m.v. ifølge lovforslagets kapitel 4 tilkommer

den, der er part i den pågældende sag. Der opstår derfor i lighed

med, hvad der er tilfældet efter den gældende offentlighedslov, et

spørgsmål om afgrænsningen af den personkreds, der som »parter«

kan påberåbe sig den videregående adgang til at blive gjort

bekendt med dokumenterne i deres egen sag. Dette

afgrænsningsspørgsmål er ikke særegent for bestemmelserne om

aktindsigt, men opstår også i forhold til lovforslagets øvrige

bestemmelser, der tillægger parter visse beføjelser i forbindelse

med sagsbehandlingen og en sags afgørelse. Spørgsmålet opstår

således også i forhold til bestemmelserne om obligatorisk

partshøring og om partens ret til på eget initiativ at afgive en

udtalelse til sagen, jfr. lovforslagets kapitel 5 og

bestemmelserne om begrundelse m.v. i kapitel 6.

Den gældende offentlighedslovs § 10 afgrænser - i overensstemmelse

med hvad der var gældende efter partsoffentlighedsloven den

personkreds, der har partsstilling som »ansøgere, klagere og andre

parter«. Lovforslaget indeholder ikke nogen udtrykkelig definition

af partsbegrebet, men skal forstås i overensstemmelse med den

praksis, der med udgangspunkt i partsoffentlighedsloven og den

gældende offentlighedslov har udviklet sig med hensyn til

indholdet heraf.

Lovforslagets partsbegreb omfatter for det første ansøgere, dvs.

personer, der til en forvaltningsmyndighed har indgivet ansøgning

om en ydelse, tilladelse eller lignende. Endvidere omfatter

partsbegrebet klagere, dvs. personer, der som klageberettigede har

indgivet klage til en rekursinstans i en dem vedkommende sag. Også

personer, til hvem et forbud eller påbud rettes eller vil blive

rettet, vil have stilling som part i den pågældende sag.

Partsbegrebet omfatter således typisk den eller dem, til hvem den

afgørelse, der træffes, vil blive stilet, men også andre fysiske

eller juridiske personer kan have stilling som part i sagen. På

nogle områder vil f. eks. også kommuner og andre offentlige

myndigheder kunne have partsstatus.

I de særlige tilfælde, hvor der kan opstå tvivl, må der navnlig

lægges vægt på, hvor væsentlig den pågældendes interesse i sagen

er, og hvor nært denne interesse er knyttet til sagens udfald. I

overensstemmelse med den praksis, der har udviklet sig under

partsoffentlighedsloven og den gældende offentlighedslov, omfatter

partsbegrebet som udgangspunkt i hvert fald den, hvis interesse i

den verserende eller afgjorte sags udfald er af en sådan

intensitet, at den efter forvaltningsrettens almindelige regler

kvalificerer den pågældende som kompetent til at påklage

afgørelsen til en rekursinstans eller til at indbringe sagen for

domstolene. I tilfælde, hvor speciallovgivningen tillægger andre

end afgørelsens adressat en klagekompetence, som de ikke ville

have efter forvaltningsrettens almindelige regler, vil de

pågældende derimod ikke nødvendigvis have stilling som part i

forhold til forvaltningslovens regler. Har en sådan person

imidlertid indgivet klage, må den pågældende dog som udgangspunkt

anses som part i selve klagesagen.

Anmeldere, forurettede, vidner m.v. i straffesager vil normalt ikke

være parter i lovens forstand. Har en person imidlertid en

væsentlig retlig interesse i sagens udfald - f. eks. som følge af

et erstatningskrav i en færdselsstraffesag - vil den pågældende

normalt have stilling som part i anklagemyndighedens sag.

I miljøsager vil afgrænsningen af kredsen af parter ofte være

vanskelig, jfr. bemærkningerne til § 19, stk. 2, nr. 5. Den eller

de, som afgørelsen retter sig imod, har stilling som part.

Personer, der efter miljølovgivningen er klageberettigede, er som

nævnt ovenfor ikke af den grund parter i lovens forstand,

medmindre de har den fornødne retlige interesse i sagens

afgørelse. Afgørelsen af, om en klageberettiget på dette område

tillige er part i sagen i 1. instans, må bero på en konkret

vurdering af afgørelsens betydning for den pågældende. Indgives

klage, vil klageren blive part i selve klagesagen.

Det forhold, at en person ved sin henvendelse til en

forvaltningsmyndighed rent faktisk giver anledning til, at

myndigheden rejser en sag, medfører ikke i sig selv, at den

pågældende bliver part i sagen. Således vil den, der ved at rette

henvendelse til f. eks. den kommunale tilsynsmyndighed giver

anledning til, at tilsynsmyndigheden iværksætter en undersøgelse,

ikke af denne grund få stilling som part i tilsynsmyndighedens sag

eller den underliggende sag, der har givet anledning til

henvendelsen.

Med hensyn til partsbegrebets rækkevidde kan der endvidere henvises

til bemærkningerne til lovforslagets § 2, stk. 1. Det følger af

det deör anførte, at lovforslagets bestemmelser, der tillægger en

sags parter visse beføjelser, dvs. reglerne om parters aktindsigt,

om partshøring (kapitel 5) og om begrundelse af

forvaltningsafgørelser (kapitel 6), som hovedregel ikke finder

anvendelse på sager om gennemførelse af generelle forskrifter

eller foranstaltninger af almindelig karakter. Foranstaltningerne

af almindelig karakter kan bl.a. være udarbejdelse af generelle

planer. Som eksempel kan nævnes en kommunal spildevandsplan, der

ifølge lovgivningen omfatter alle ejendomme i en kommune.

Den, der er part i en sag, kan bemyndige en anden til på sine vegne

at udnytte adgangen til aktindsigt. Navnlig hvis begæringen om

aktindsigt på partens vegne fremsættes af andre end advokater

eller udøvere af erhverv, der inden for det pågældende

forvaltningsområde typisk optræder som partsrepræsentanter, som f.

eks. revisorer og landinspektører, vil det oftest være rigtigst at

forlange dokumentation for fuldmagtsforholdet.

Ifølge 2. pkt. i § 9, stk. 1, skal begæringen angive den sag, hvis

dokumenter den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med.

Bestemmelsen svarer til § 1, stk. 2, i den gældende lov, der også

finder anvendelse på parters begæringer om aktindsigt efter lovens

Kapitel 9

Ikrafttræden, forholdet til anden lovgivning m.v.

Kapitel 9

Ikrafttræden, forholdet til anden lovgivning m.v.

§ 9. Den, der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet

afgørelse af en forvaltningsmyndighed, kan forlange at blive gjort

bekendt med sagens dokumenter. Begæringen skal angive den sag,

hvis dokumenter den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med.

Stk. 2. Bestemmelser om tavshedspligt for personer, der virker i

offentlig tjeneste eller hverv, begrænser ikke pligten til at give

aktindsigt efter dette kapitel.

Stk. 3. Bestemmelserne i dette kapitel gælder ikke sager om

strafferetlig forfølgning af lovovertrædelser, jfr. dog § 18.

Omfanget af aktindsigt

§ 9. Den, der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet

afgørelse af en forvaltningsmyndighed, kan forlange at blive gjort

bekendt med sagens dokumenter. Begæringen skal angive den sag,

hvis dokumenter den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med.

Stk. 2. Bestemmelser om tavshedspligt for personer, der virker i

offentlig tjeneste eller hverv, begrænser ikke pligten til at give

aktindsigt efter dette kapitel.

Stk. 3. Bestemmelserne i dette kapitel gælder ikke sager om

strafferetlig forfølgning af lovovertrædelser, jfr. dog § 18.

Omfanget af aktindsigt

§ 9, stk. 1. Spørgsmålet vil formentlig navnlig kunne få praktisk

betydning i forhold til anmeldere, jfr. herved retsplejelovens §

749, stk. 2. Efter denne bestemmelse kan enhver anmelder klage til

den højere anklagemyndighed, såfremt en strafferetlig forfølgning

undlades eller opgives. En anmelder kan imidlertid alene anses som

part i forvaltningslovens forstand, når han har den fornødne

retlige interesse i sagen. Det bemærkes, at underretning om, at

forfølgning ikke vil blive indledt, eller at en påbegyndt

forfølgning standses, kun gives anmeldere, der har en rimelig

retlig interesse heri, jfr. herved folketingets ombudsmands

beretning for 1955 side 99 ff., jfr. 1956 side 17 f.

Retten til aktindsigt efter bestemmelsen i stk. 1 kan først gøres

gældende, når straffesagen er afgjort. Det er uden betydning, om

afgørelsen i straffesagen træffes administrativt eller ved dom. I

sidstnævnte tilfælde vil akterne i anklagemyndighedens sag således

først være omfattet af adgangen til aktindsigt, når der er faldet

endelig dom i sagen, og kun med de begrænsninger, der følger af

stk. 2.

Sager vedrørende straffeprocessuelle tilladelser, der opstår i

forbindelse med den strafferetlige forfølgning, jfr. herved

udtrykket i lovforslagets § 9, stk. 3, »som led i den

strafferetlige forfølgning«, vil først være undergivet adgangen

til aktindsigt, når selve straffesagen er afgjort. Dette vil

f.eks. gælde sager om tilladelse til kære af fængslingskendelser.

Sager om tredjeinstansbevilling, der først rejses efter

straffesagens afslutning, vil derimod være undergivet adgangen til

aktindsigt straks med de begrænsninger, der i øvrigt følger af

stk. 1.

For så vidt angår administrative straffesager, herunder henlagte

straffesager, må sagen anses for »afgjort«, når den kompetente

myndighed har taget endelig stilling til strafspørgsmålet. En

eventuel mulighed for administrativ rekurs er uden betydning i

denne forbindelse, idet adgangen til aktindsigt netop bør kunne

uddybe det grundlag, hvorpå partens overvejelser med hensyn til

indgivelse af klage bygger. Aktindsigt inden for dette område må

derfor forventes at få en vis klagebegrænsende virkning, f.eks.

med hensyn til klage over afviste anmeldelser.

Det anførte indebærer, at bestemmelsen bliver anvendelig i sager, der

søges afgjort administrativt ved et bødeforelæg, fra det

tidspunkt, hvor myndigheden har forelagt sigtede bøden.

En beslutning om, at en sag skal indbringes for retten i form af

tiltalerejsning er som ovenfor nævnt ikke en afgørelse i

forvaltningslovens forstand, og der kan derfor ikke kræves

aktindsigt i sagen fra dette tidspunkt.

Sager, der indbringes for retten, må derimod anses for »afgjort«, når

der er afsagt endelig dom i sagen, dvs. når dommen ikke uden

særlig tilladelse kan ankes. Det samme gælder, når vilkårene for

et tiltalefrafald er godkendt af retten.

Retten til aktindsigt er endvidere betinget af, at ønsket herom er

rimeligt begrundet af hensyn til partens muligheder for at

varetage sine interesser. Denne betingelse indebærer, at parten

skal kunne anføre vægtige grunde til støtte for ønsket om

aktindsigt. Dette vil f.eks. kunne være tilfældet, hvor der er en

begrundet formodning om, at aktindsigt vil sætte parten i stand

til at gøre et erstatningsansvar gældende over for sigtede eller

tiltalte i sagen, eller om at parten herved vil kunne godtgøre, at

der er begået fejl ved straffesagens behandling. Det vil endvidere

kunne tillægges betydning, om det vil være muligt for den

pågældende part at skaffe sig oplysningerne på anden måde. Det

påhviler parten selv at godtgøre, at denne betingelse for at blive

gjort bekendt med sagens dokumenter er opfyldt.

Selv i tilfælde, hvor aktindsigt er rimeligt begrundet af hensyn til

partens mulighed for at varetage sit tarv, kan de modhensyn, der

er nævnt i § 18, stk. 1, føre til, at aktindsigt afslås.

Om indholdet og rækkevidden af disse modhensyn, kan anføres, at

adgangen til aktindsigt for det første bør udelukkes, når dette er

påkrævet af hensyn til retshåndhævelsens effektivitet, dvs.

hensynet til forebyggelse, opklaring og forfølgning af

lovovertrædelser. Det er i særlig grad dette hensyn, der har

fundet et generelt udtryk i undtagelsesbestemmelsen i

lovforslagets § 9, stk. 3, hvorefter som udgangspunkt heller ikke

parten er berettiget til aktindsigt i straffesager.

Som følge af, at adgangen til aktindsigt kun kan gøres gældende, når

sagen er afgjort, tager de nævnte modhensyn navnlig sigte på

tilfælde, hvor aktindsigt vil være betænkelig af

efterforskningsmæssige grunde i forhold til andre straffesager mod

den pågældende eller til straffesager mod andre personer, herunder

eventuelt fordi aktindsigten vil kunne røbe myndighedernes

kontrol- og efterforskningsmetoder, jfr. herved den i betænkningen

side 106 refererede udtalelse fra tolddirektoratet om

eftersynsskemaer fra virksomhedsbesøg. Selv om en efterforskning

er afsluttet, kan det ikke udelukkes, at den tidligere sigtedes

adgang til at gøre sig bekendt med de oplysninger, der er kommet i

politiets besiddelse under efterforskningen, vil kunne

vanskeliggøre opklaringen af eventuelle fremtidige sager mod den

pågældende. Hemmeligholdelse til varetagelse af de nævnte

modhensyn forudsætter en konkret begrundelse, og bedømmelsen heraf

vil normalt først kunne foretages, når en begæring om aktindsigt

er fremkommet. Efter omstændighederne vil det dog af

efterforskningsmæssige grunde være nødvendigt at gøre endeligt op

hermed på et tidligere tidspunkt, idet det f.eks. bør være muligt

på forhånd at tilsikre anonymitet for personer, der giver

oplysninger til politiet, såfremt diskretion må antages at være en

forudsætning for, at forklaringen overhovedet vil blive afgivet.

Hemmeligholdelse kan dernæst ske til varetagelse af særlige hensyn

til beskyttelse af sigtede, vidner eller andre.

Undtagelsesbestemmelserne i § 13, stk. 1, nr. 3, i forslaget til

lov om offentlighed i forvaltningen og i det foreliggende

lovforslags § 15, stk. 1, nr. 3, der bl.a. finder anvendelse ved

tilaktering af straffeakter i andre sager, forudsætter, at de

nævnte hensyn er henholdsvis væsentlige og afgørende, hvorimod der

efter stk. 1 alene skal foreligge særlige hensyn. Denne forskel må

ses i lyset af bestemmelsen i lovforslagets § 9, stk. 3, hvorefter

der som udgangspunkt ikke er partsoffentlighed i straffesager, og

at der i den hidtidige administrative praksis herom, som stk. 1

tilsigter at videreføre, ikke har været stillet store krav til

styrken af modhensyn for at nægte aktindsigt. I udtrykket særlige

hensyn ligger dog, at modhensynet skal have en konkret begrundelse

af en vis vægt.

Det er en selvfølge, at de almindelige undtagelsesbestemmelser for

internt arbejdsmateriale m.v. i lovforslagets §§ 12-14 bør gælde

tilsvarende i forhold til begæring om aktindsigt i afsluttede

straffesager, og en udtrykkelig bestemmelse herom er tilføjet som

stk. 1, 2. pkt.

Efter stk. 2 omfatter adgangen til at få oplysninger ikke

retsbogsudskrifter og dokumenter i straffesager, der har været

fremlagt i retten.

Undtagelsesbestemmelsen er begrundet i hensynet til at afgrænse

forvaltningslovens regler om aktindsigt over for retsplejelovens

regler om aktindsigt. Det bemærkes herved, at fremlæggelse i

retten er afgørende for adgangen til aktindsigt efter

retsplejelovens § 41.

Bestemmelsen i stk. 3, der indeholder nærmere regler om afgørelsen af

sager om aktindsigt efter stk. 1, bygger på principperne i

lovforslagets § 16, stk. 1 og 4.

Bestemmelsen i lovforslagets § 16, stk. 3, hvorefter den, der er part

i en sag, normalt har krav på, at aktindsigten gennemføres i form

af udlevering af afskrift eller kopi, er ikke gjort tilsvarende

anvendelig. Begrundelsen herfor er, at de betænkeligheder, der som

anført i bemærkningerne til stk. 1 ofte vil kunne være forbundet

med overhovedet at indrømme adgang til aktindsigt i straffesager,

jævnlig vil gøre sig gældende med særlig styrke, hvis aktindsigten

skal gennemføres ved udlevering af kopier af dokumentmaterialet. I

det omfang, der undtagelsesvis udleveres kopier, vil der kunne

opkræves betaling efter de almindelige regler om partens betaling

for afskrifter og kopier.

Til kapitel 5

Bestemmelserne i dette kapitel indeholder regler om partshøring på

myndighedens initiativ og om partshøring på begæring af en part.

Om baggrunden for de foreslåede regler kan der henvises til de

almindelige bemærkninger til lovforslaget ovenfor under pkt. 8 d.

Til § 19

Bestemmelsen i lovforslagets § 19 indeholder nærmere regler om, under

hvilke omstændigheder en forvaltningsmyndighed er forpligtet til

på eget initiativ at drage omsorg for, at der indhentes en

udtalelse fra den, der er part i sagen. Som nævnt i de almindelige

bemærkninger om lovforslagets partshøringsregler tilsigter

bestemmelserne i det væsentlige at lovfæste de senere års

ombudsmandspraksis.

Bestemmelsen i stk. 1 fastslår lovens hovedregel om partshøring på

myndighedens initiativ.

Retten til på myndighedens initiativ at få lejlighed til at fremkomme

med en udtalelse tilkommer herefter den, der er part i en sag.

Partsbegrebet er ikke nærmere defineret i selve loven, men skal

forstås i overensstemmelse med det sædvanlige partsbegreb i dansk

forvaltningsret og herunder den praksis, der har udviklet sig om

indholdet heraf med udgangspunkt i den gældende offentlighedslovs

§ 10. En parts ret til aktindsigt omfatter med de i §§ 12-15 nævnte

undtagelser

1) alle dokumenter, der vedrører sagen, herunder genpart af de

skrivelser, der er udgået fra myndigheden, når skrivelserne må

antages at være kommet frem til adressaten, og

2) indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende

den pågældende sags dokumenter.

Stk. 2. Den, der ansøger eller har ansøgt om ansættelse eller

forfremmelse i det offentliges tjeneste, kan dog kun forlange at

blive gjort bekendt med de dokumenter m.v., der vedrører den

pågældendes egne forhold.

Udsættelse af sagen

§ 10. En parts ret til aktindsigt omfatter med de i §§ 12-15 nævnte

undtagelser

1) alle dokumenter, der vedrører sagen, herunder genpart af de

skrivelser, der er udgået fra myndigheden, når skrivelserne må

antages at være kommet frem til adressaten, og

2) indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende

den pågældende sags dokumenter.

Stk. 2. Den, der ansøger eller har ansøgt om ansættelse eller

forfremmelse i det offentliges tjeneste, kan dog kun forlange at

blive gjort bekendt med de dokumenter m.v., der vedrører den

pågældendes egne forhold.

Udsættelse af sagen

§ 10.

En sådan sagsangivelse er af såvel praktiske som ordensmæssige grunde

nødvendig, og det er derfor fundet påkrævet at fastholde den

gældende lovs bestemmelser herom. En parts begæring om aktindsigt

vil dog typisk i sig selv indeholde den efter bestemmelsen

nødvendige sagsangivelse, og vedkommende myndighed vil, hvor dette

undtagelsesvis ikke skulle være tilfældet, have en videregående

vejledningspligt i så henseende i forhold til den, der er part i

en sag, end over for den, der begærer aktindsigt efter reglerne om

almindelig offentlighed i forvaltningen, jfr.

offentlighedsudvalgets betænkning side 121.

Ifølge bestemmelsen i stk. 2 begrænser bestemmelser om tavshedspligt

for personer, der virker i offentlig tjeneste eller hverv, ikke

pligten til at give aktindsigt efter forslagets kapitel 3.

Bestemmelsen svarer til den gældende offentlighedslovs § 10, stk.

3. Der kan endvidere henvises til § 14 i forslaget til lov om

offentlighed i forvaltningen.

Ifølge stk. 3 gælder bestemmelserne om parters adgang til aktindsigt

ikke for sager om strafferetlig forfølgning af lovovertrædelser,

jfr. dog § 18 om aktindsigt i afsluttede straffesager. Denne

begrænsning i parters aktindsigt skal bl.a. ses i sammenhæng med

bestemmelsen i retsplejelovens § 745, stk. 1, der blev gennemført

ved lov nr. 243 af 8. juni 1978, hvorefter en forsvarer for en

sigtet i en straffesag som udgangspunkt har adgang til at gøre sig

bekendt med det materiale, som politiet har tilvejebragt, og

herunder orientere den sigtede om indholdet.

Efter den gældende offentlighedslovs § 6, stk. 1, omfatter adgangen

til aktindsigt bl.a. ikke »sager inden for strafferetsplejen«.

Denne undtagelsesbestemmelse gælder i forhold såvel til

offentlighedens som til parters ret til aktindsigt.

Bestemmelsen i stk. 3 er således en videreførelse af den gældende

offentlighedslovs § 6, stk. 1, men den ændrede ordlyd tilsigter en

vis begrænsning af rækkevidden af denne generelle undtagelse fra

reglerne om partens ret til aktindsigt i forhold til den gældende

lov og til § 2, stk. 1, 1. pkt., i forslaget til lov om

offentlighed i forvaltningen.

Undtagelsesbestemmelsen vil som hidtil omfatte sager, der vedrører

politiets efterforskning af lovovertrædelser, og

anklagemyndighedens, herunder justitsministeriets, funktioner i

forbindelse med afgørelsen af tiltalespørgsmål og straffesagers

behandling ved domstolene. Det er uden betydning, om sagen

afsluttes uden indbringelse for domstolene, f. eks. i form af en

bødevedtagelse efter retsplejelovens § 931. Undtagelsen omfatter

også tilfælde, hvor der indgives klage til overordnet myndighed

over de afgørelser, der træffes i sager som de nævnte, herunder

klage over, at en anmeldelse er blevet afvist. Omfattet af

undtagelsen er endvidere som hidtil forsvarets sager om tildeling

af disciplinarmidler, der i det hele reguleres af den militære

straffe- og retsplejelovgivning. Det samme gælder disciplinarsager

i henhold til civilforsvarsloven og loven om værnepligtens

opfyldelse ved civilt arbejde. Stk. 3 finder endelig også

anvendelse på sager om visse strafprocessuelle tilladelser,

herunder navnlig anke- og kæretilladelse, jfr. retsplejelovens §

962, stk. 2, § 966, stk. 1, § 967, § 968, stk. 3, og § 973.

I overensstemmelse med, hvad der gælder efter den gældende

offentlighedslovs § 6, stk. 1, omfatter undtagelsesbestemmelsen

også straffesager, der på grundlag af særlig hjemmel behandles af

andre administrative myndigheder end politiet og

anklagemyndigheden, dvs. navnlig sager inden for skatte- og

afgiftslovgivningen, hvor der er hjemmel til administrativ

fastsættelse af bøder. Uden for undtagelsesbestemmelsens

anvendelsesområde - og dermed omfattet af lovforslagets

almindelige regler om parters aktindsigt - falder derimod sager

vedrørende straffuldbyrdelse, idet disse sager ikke har karakter

af strafferetlig forfølgning. Det samme gælder sager om erstatning

i anledning af strafferetlig forfølgning, der afgøres

administrativt, jfr. retsplejelovens kapitel 93 a, og sager om

meddelelse af tilhold som nævnt i straffelovens § 265. For så vidt

angår sager om udlevering af lovovertrædere, vil det afgørende

være, om udleveringen sker til strafferetlig forfølgning eller til

straffuldbyrdelse i udlandet.

For så vidt angår de sagstyper, der herefter ikke omfattes af den

generelle undtagelsesbestemmelse i stk. 3, gælder som nævnt

lovforslagets almindelige regler om partens aktindsigt. Der kan

imidlertid i denne forbindelse være grund til at pege på den

særlige undtagelsesklausul i lovforslagets § 15, stk. 1, nr. 3,

der hjemler en undtagelse fra retten til aktindsigt, men kun i det

omfang, de i bestemmelsen nævnte strafferetsplejemæssige hensyn

efter et konkret skøn i et foreliggende tilfælde gør dette

påkrævet. Som fremhævet i offentlighedsudvalgets betænkning side

414 vil dette ofte være tilfældet i tilholdssager efter

straffelovens § 265.

I sager, der omfattes af den generelle undtagelsesbestemmelse i stk.

3, hjemler bestemmelserne i forslagets § 18, som noget nyt i

forhold til gældende ret, den, der er part i en straffesag, en vis

adgang til aktindsigt, når sagen er afgjort.

Til § 10

Bestemmelserne i lovforslagets § 10 indeholder lovens hovedregel om,

at en part som udgangspunkt har ret til at blive gjort bekendt med

alle dokumenter, der vedrører den pågældende sag, samt indførelser

i myndighedens journaler m.v. om sagen. Aktindsigtens omfang

svarer for så vidt til den gældende offentlighedslovs § 3.

I den gældende offentlighedslov suppleres denne bestemmelse af reglen

om pligt til at gøre notat om faktiske oplysninger af væsentlig

betydning for sagens afgørelse. Af redegørelsen for gældende ret i

offentlighedsudvalgets betænkning side 142-148 fremgår det, at

bestemmelsen herom i den gældende lovs § 4 antages ikke blot at

pålægge myndighederne en notatpligt for væsentlige faktiske

oplysninger, der meddeles udefra. Bestemmelsen antages også at

hjemle en adgang for den, der begærer aktindsigt, til at blive

gjort bekendt med principielt enhver konkret faktisk oplysning af

væsentlig betydning, der alene fremgår af den del af det

skriftlige afgørelsesgrundlag, der generelt er unddraget

aktindsigt, navnlig internt arbejdsmateriale, således at der i

givet fald må udarbejdes uddrag heraf, der gengiver indholdet af

de pågældende oplysninger (ekstraheringspligten).

For offentlighedslovens vedkommende foreslår udvalget, at

bestemmelserne i den gældende offentlighedslov om notat- og

ekstraheringspligt præciseres, således at reglerne i højere grad

kommer til at afspejle den praksis, der har udviklet sig om

rækkevidden af disse pligter. Der henvises til §§ 6 og 11 i

forslaget til lov om offentlighed i forvaltningen.

I forbindelse med behandlingen af disse spørgsmål har

offentlighedsudvalget fremhævet, at notat- og ekstraheringspligten

i virkeligheden i første række er begrundet i hensynet til partens

ret til aktindsigt (betænkningen side 162 f.), og udvalget

forudsætter, at de ovenfor nævnte bestemmelser herom i udvalgets

lovudkast også indarbejdes i forvaltningslovens regler om partens

aktindsigt med de fornødne lovtekniske justeringer (betænkningen

side 340).

Den foreslåede bestemmelse om notatpligten i § 6 i forslaget til lov

om offentlighed i forvaltningen omfatter som udgangspunkt alle

sager, hvor der vil blive truffet en afgørelse af en

forvaltningsmyndighed. Det er således unødvendigt at gentage

bestemmelsen herom i det foreliggende lovforslag. Det er dog

fundet hensigtsmæssigt at præcisere pligten til at ekstrahere, og

reglerne herom er indarbejdet i det foreliggende lovforslag.

Bestemmelsen i § 10, stk. 1, der er enslydende med bestemmelsen i §

5, stk. 1, i forslaget til lov om offentlighed i forvaltningen,

svarer i det hele til den gældende offentlighedslovs § 3. Der kan

derfor med hensyn til rækkevidden af denne bestemmelse, herunder

for en nærmere redegørelse for indholdet af det dokumentbegreb,

der anvendes i loven, henvises til beskrivelsen af gældende ret i

offentlighedsudvalgets betænkning side 138 ff. og til udvalgets

overvejelser side 157 ff., smh. med side 340. Der kan endvidere

henvises til bemærkningerne til § 5 i forslaget til

offentlighedslov.

Dette indebærer, at aktindsigt efter § 10, stk. 1, nr. 2, omfatter

indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende

den pågældende sags dokumenter, hvad enten disse fortegnelser

føres manuelt eller ved hjælp af elektronisk databehandling.

Anvendes et edb-journalsystem, medfører en begæring om aktindsigt

således, at journalsystemets indførelser om den pågældende sags

dokumenter må udtrækkes, således at parten kan få lejlighed til

at gøre sig bekendt med indholdet.

Det følger af den afgrænsning af anvendelsesområdet for lovforslaget,

der indeholdes i § 2, stk. 1, at reglerne om parters aktindsigt

ikke i øvrigt hjemler umiddelbar acces til registre, uanset om de

føres manuelt eller ved hjælp af elektronisk databehandling.

Registrerede personers adgang til oplysninger om sig selv

reguleres af bestemmelserne i kapitel 4 i loven om offentlige

myndigheders registre. I lov om offentlighed i forvaltningen

foreslås en tilsvarende regel om egenacces gennemført i forhold

til registre, der føres manuelt, se nærmere § 4, stk. 2, i

forslaget til lov om offentlighed i forvaltningen med tilhørende

bemærkninger.

Bestemmelsen i stk. 2 er en videreførelse af den gældende

offentlighedslovs § 10, stk. 2.

Som anført i pkt. 1 b i de almindelige bemærkninger til forslaget til

lov om offentlighed i forvaltningen er der på baggrund af

retsudvalgets beretning over det tidligere lovforslag ikke

medtaget en bestemmelse om ansøgerlister i det foreliggende

lovforslag.

Til § 11

Efter bestemmelsen skal en myndighed som hovedregel udsætte en sags

afgørelse, så snart en part anmoder om aktindsigt, indtil parten

har fået en rimelig tid til at gennemse sagens dokumenter.

Bestemmelsen svarer til den gældende offentlighedslovs § 11.

Til § 12

Bestemmelserne i lovforslagets § 12, der hjemler undtagelser fra

partens adgang til aktindsigt af hensyn til beskyttelsen af

myndighedens interne beslutningsproces, svarer til § 7 sammenholdt

med § 11 i forslaget til lov om offentlighed i forvaltningen. Der

kan derfor i det hele henvises til bemærkningerne til disse

bestemmelser.

Også efter den gældende lov, hvor undtagelsesbestemmelserne til

varetagelse af dette hensyn findes i lovens § 5, nr. 3-5, udgør

disse bestemmelser en fælles begrænsning af såvel offentlighedens

som parters ret til aktindsigt. Det materiale, der har dannet

grundlag for offentlighedsudvalgets overvejelser på dette punkt,

vedrører da også i nok så høj grad sager om partsoffentlighed som

tilfælde, hvor begæringen om aktindsigt er blevet fremsat af andre

end en forvaltningssags parter, og udvalget har ikke under sin

gennemgang fundet grundlag for at pege på tilfælde, hvor det kunne

være rimeligt at indskrænke disse undtagelsesbestemmelsers

rækkevidde i forhold til en sags parter, jfr. betænkningen side

340 f.

I overensstemmelse med den gældende lovs ordning fastholdes det, at

der kun administrativt kan gøres undtagelse fra hovedreglen om

aktindsigt i det omfang, dette efter et konkret skøn i et

foreliggende tilfælde kan anses for påkrævet. Som følge heraf er

der ikke i det foreliggende lovforslags kapitel 4 optaget en

bestemmelse svarende til § 3, stk. 1, i forslaget til lov om

offentlighed i forvaltningen, hvorefter vedkommende minister efter

forhandling med justitsministeren fastsætter regler om, at bl.a.

nærmere angivne arter af dokumenter, for hvilke

undtagelsesbestemmelserne i §§ 7-14 i almindelighed vil medføre,

at begæring om aktindsigt må afslås, skal være undtaget fra loven

om offentlighed i forvaltningen.

Til § 13

Bestemmelsen i § 13 opregner 3 typer af dokumenter, der, uanset at de

er omfattet af bestemmelsen i § 12, stk. 1, ikke kan undtages fra

aktindsigt som internt arbejdsmateriale. Bestemmelsen svarer til §

8, nr. 1-3, i forslaget til lov om offentlighed i forvaltningen,

hvorfor der i det hele kan henvises til bemærkningerne til disse

bestemmelser.

Til § 14

Bestemmelserne i lovforslagets § 14 er - ligesom § 10 i forslaget til

lov om offentlighed i forvaltningen - til dels udtryk for en

videreførelse af de øvrige undtagelsesbestemmelser i den gældende

offentlighedslovs § 5. I forslaget har man dog udeladt de

bestemmelser i den gældende lovs § 5, nr. 2 og 8, om henholdsvis

brevveksling mellem ministre om lovgivning og materiale, der

tilvejebringes som grundlag for udarbejdelse af offentlig

statistik, idet sådanne regler må anses for at være uden praktisk

betydning i forhold til reglerne om parters aktindsigt.

Bortset fra de nævnte udeladelser svarer § 14 i det foreliggende

lovforslag til forslaget til lov om offentlighed i forvaltningen §

10, jfr. § 11, stk. 1, og der kan derfor i det hele henvises til

bemærkningerne til denne bestemmelse.

Til § 15

I modsætning til bestemmelserne i lovforslagets §§ 12-14, der gør

undtagelse for en myndigheds interne arbejdsdokumenter og i øvrigt

for bestemte typer af dokumenter af hensyn til den funktion,

dokumentet varetager i forbindelse med sagens behandling, hjemler

§§ 10 og 12, sml. herved udtalelsen i offentlighedsudvalgets

betænkning side 340 og se nedenfor i bemærkningerne til stk. 2,

nr. 5. Udtrykket omfatter typisk den eller dem, til hvem den

afgørelse, der træffes, vil blive stilet, men også andre fysiske

og juridiske personer kan efter omstændighederne være part i

sagen. I tvivlstilfælde må der navnlig lægges vægt på, hvor

væsentlig den pågældendes interesse i sagen er, og hvor nært denne

interesse er knyttet til sagens udfald. Med hensyn til den nærmere

rækkevidde af forvaltningslovens partsbegreb kan yderligere

henvises til bemærkningerne til lovforslagets § 9, stk. 1.

Spørgsmålet om en person, der er eller vil blive berørt af afgørelsen

i en forvaltningssag, bør have stilling som part i sagen, er i

første række et spørgsmål om, hvorvidt personen har en sådan

betydelig interesse i sagen og dens udfald, at den pågældende bør

indrømmes visse beføjelser i forbindelse med sagsbehandlingen.

Det forhold, at den personkreds, der tillægges partsbeføjelser,

afgrænses på grundlag af deres interesse i sagen og dens udfald,

fører til, at personkredsen, i hvert fald som udgangspunkt, må

afgrænses på samme måde, hvad enten udnyttelsen af

partsbeføjelserne er betinget af et initiativ fra partens side,

eller myndigheden af egen drift skal tilbyde parten udnyttelsen af

beføjelserne, og i lovforslaget anvendes overalt det samme

partsbegreb.

Det anførte udgangspunkt udelukker imidlertid ikke, at særlige

forhold kan begrunde, at en person, der som følge af sin interesse

i sagen og dens udfald må anses som part, alligevel ikke indrømmes

visse partsbeføjelser. Således kan bestemte nærmere angivne hensyn

begrunde, at en part helt eller delvis afskæres fra at få

aktindsigt, jfr. f.eks. lovforslagets § 15, eller begrundelse jfr.

lovforslagets § 24, stk. 3, sammenholdt med § 15. Også forhold af

overvejende praktisk karakter vil kunne medføre, at en part rent

faktisk ikke opnår visse partsbeføjelser, jfr. herved

bemærkningerne til § 19, stk. 2, nr. 5.

Høringspligten efter stk. 1 udløses kun, såfremt parten af

myndigheden må antages ikke at være bekendt med, at myndigheden er

i besiddelse af de pågældende oplysninger. Efter bestemmelsens

formulering består høringspligten, selv om parten kender de

pågældende oplysninger. Herved opnås, at der gives parten mulighed

for at kommentere eller korrigere oplysninger, som han ikke har

haft anledning til at hæfte sig ved, fordi han har været af den

fejlagtige formening, at oplysningerne ikke indgik i myndighedens

beslutningsgrundlag.

De oplysninger, der udløser høringspligten, kan f.eks. være sådanne,

som myndigheden har modtaget fra private, fra andre offentlige

myndigheder, fra forvaltningsgrene inden for samme myndighed,

eller oplysninger, som parten selv har meddelt den pågældende

myndighed til brug i anden forbindelse, og som parten ikke er

bekendt med indgår i afgørelsesgrundlaget for den sag, der nu

foreligger. Der må i almindelighed antages at bestå en vis

formodning for, at parten ikke har kendskab til, at en oplysning

indgår i afgørelsesgrundlaget for en bestemt sag, medmindre parten

selv har givet oplysningen til brug for behandlingen af den

pågældende sag, eller det i øvrigt klart fremgår af

omstændighederne, at oplysninger indgår i afgørelsesgrundlaget. Er

det f.eks. i en ansøgningsblanket eller lignende anført, at

nærmere konkretiserede typer af oplysninger vil blive indhentet

fra nærmere angivne offentlige myndigheder som grundlag for sagens

afgørelse, vil der således ikke bestå nogen pligt for den

kompetente myndighed til at tage initiativet til partshøring over

de pågældende oplysninger.

Pligten til at høre parten udløses kun for så vidt angår oplysninger

vedrørende sagens faktiske omstændigheder, der er af væsentlig

betydning for sagens afgørelse. Væsentlighedskriteriet svarer til,

hvad der gælder for notatpligten efter bestemmelsen i § 6 i

forslaget til lov om offentlighed i forvaltningen, og skal forstås

på samme måde. Der kan endvidere henvises til de almindelige

bemærkninger til lovforslagets partshøringsregler ovenfor under

pkt. 8 d.

Pligten til at iværksætte partshøring indtræder endvidere kun,

såfremt oplysningerne ved sagens afgørelse er til ugunst for den

pågældende part.

Det forhold, at myndigheden som kontrol uden partens vidende har

indhentet oplysninger, der blot bekræfter eller ikke til skade for

parten afkræfter de oplysninger, som han selv har meddelt

myndigheden, medfører ikke pligt til at iværksætte partshøring.

Undertiden vil det som følge af afgørelsens karakter ikke være muligt

at afgøre, om en oplysning er til ugunst for parten. Dette kan

f.eks. være tilfældet, hvor størrelsen af en økonomisk ydelse

fastsættes ud fra partens forhold. Her kan enhver oplysning i

princippet siges at være til ugunst for parten, fordi andre

oplysninger ville føre til en højere ydelse. I sådanne tilfælde

indtræder pligten til partshøring. Baggrunden herfor er navnlig

det forhold, at en part i en forvaltningssag i almindelighed ikke

har pligt til at fremsætte et bestemt krav over for myndigheden

(nedlægge en påstand). Det er derimod et udslag af den

officialmaxime, der på de fleste områder antages at gælde for

forvaltningsmyndigheder, at myndigheden har pligt til at drage

omsorg for, at sagen oplyses fyldestgørende og på dette grundlag

træffe en afgørelse under anvendelse af de retsregler, der

regulerer det pågældende område. Parten må derfor gives mulighed

for at korrigere afgørelsesgrundlaget med henblik på at kunne

modtage den gunstigst mulige afgørelse. Dette må gælde, selv om

den afgørelse, der ville blive truffet på grundlag af de for

parten ukendte oplysninger, kunne siges at være udtryk for en fuld

imødekommelse af det, som parten formelt havde ansøgt om.

Undertiden knyttes der betingelser eller andre vilkår til

forvaltningsafgørelser. Imødekommes f.eks. en ansøgning om en

tilladelse, men knyttes der til denne en betingelse, og skyldes

betingelsen faktiske oplysninger, som myndigheden uden partens

vidende er i besiddelse af, skal der foretages partshøring,

forinden afgørelsen træffes. Er forholdet derimod det, at

betingelsen ikke skyldes de nævnte oplysninger, men oplysninger,

som parten selv har meddelt eller i øvrigt er bekendt med, at

myndigheden er i besiddelse af, skal der ikke foretages

partshøring.

Endelig indtræder partshøringspligten efter stk. 1 kun i det omfang,

oplysningerne er til ugunst for den pågældende part. I sager, hvor

der er flere end eön part, vil der således ikke uden videre være

pligt til at iværksætte høring af samtlige sagens parter.

Spørgsmålet om nødvendigheden heraf må efter bestemmelsen vurderes

konkret i forhold til hver enkelt part.

Ifølge bestemmelsen i 3. pkt. kan myndigheden fastsætte en frist for

afgivelsen af udtalelsen i medfør af stk. 1. Fristen må i det

enkelte tilfælde fastsættes således, at der gives parten rimelig

tid til at gøre sig bekendt med de pågældende oplysninger og til

at udarbejde et eventuelt indlæg. Oversiddes fristen, vil

myndigheden være berettiget til at træffe afgørelse i sagen uden

af afvente partens indlæg.

Bestemmelsen i stk. 2 indeholder forskellige undtagelser fra

myndighedens pligt til at iværksætte partshøring efter stk. 1.

Herudover fastsættes i lovforslagets § 20 en særlig fremgangsmåde,

der under nærmere angivne betingelser træder i stedet for

partshøring.

Efter nr. 1 kan partshøring undlades, hvis det efter oplysningernes

karakter og sagens beskaffenhed må anses for ubetænkeligt at

træffe afgørelse i sagen på det foreliggende grundlag.

Bestemmelsen tager navnlig sigte på tilfælde, hvor der ikke er

rimelig grund til at tro, at de yderligere oplysninger, der er

tilvejebragt i forbindelse med sagens behandling, vil kunne

korrigeres eller suppleres af den pågældende part, og det heller

ikke i øvrigt som følge af sagens karakter kan anses for påkrævet

at gennemføre en høring. Som karakteristiske eksempler på typer af

oplysninger, hvis indhentelse ikke uden videre bør udløse en pligt

til partshøring, kan nævnes oplysning fra ministerialbøgerne om de

pågældendes fødselsdata, folkeregisteroplysninger om den

pågældendes civilstand og nationalitet, oplysninger fra

skattemyndighederne om skattepligtig indkomst, socialindkomst og i

det hele oplysninger, der som følge af, at de hidrører fra

vedkommende offentlige myndighed, har et tilsvarende autentisk

præg.

Afgørende for bestemmelsens anvendelighed er dog ikke alene, om den

eller de pågældende oplysningers rigtighed kan forventes bestridt.

Der må også foretages en bedømmelse af, om parten kan antages at

have mulighed for ved tilvejebringelse af yderligere oplysninger

at afsvække den pågældende oplysnings betydning for sagens

afgørelse. Det er navnlig i denne henseende, sagens beskaffenhed

må inddrages i vurderingen. Efter omstændighederne må sagens

beskaffenhed dog indgå som et selvstændigt element i vurderingen,

således navnlig hvis den påtænkte afgørelse vil være af

indgribende betydning for den pågældende part som f.eks. forbud,

påbud, fratagelse af rettigheder m.v.

I de tilfælde, hvor forudgående partshøring kan undlades efter

bestemmelserne i stk. 2, kan parten forlange en begrundelse for

den trufne afgørelse, ligesom han efterfølgende kan forlange at

blive gjort bekendt med sagens dokumenter efter reglerne i

lovforslagets kapitel 4. Finder parten herefter, at det

foreliggende afgørelsesgrundlag er mangelfuldt, vil han i

overensstemmelse med de herom gældende regler kunne anfægte

afgørelsen ved påklage til overordnet forvaltningsmyndighed, ved

indgivelse af klage til folketingets ombudsmand eller ved

indbringelse af sagen for domstolene. Tilvejebringelse af

væsentlige nye faktiske oplysninger vil også kunne danne grundlag

for, at sagen søges genoptaget til fornyet behandling af den

pågældende forvaltningsmyndighed.

Efter nr. 2 kan partshøring undlades, hvis udsættelsen af sagens

afgørelse efter stk. 1 ville medføre overskridelse af en

lovbestemt frist for sagens afgørelse.

Efter nr. 3 kan partshøring undlades, hvis partens interesse i, at

sagens afgørelse udsættes, findes at burde vige for væsentlige

hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod en

sådan udsættelse. Bestemmelsen, der sammen med bestemmelsen i nr.

2 svarer til lovforslagets § 11, stk. 2, er en konsekvens af, at

den, der er part i en sag, under de angivne omstændigheder end

ikke ved at fremsætte begæring om aktindsigt kan få udsat sagens

afgørelse med henblik på at få lejlighed til at gøre sig bekendt

med sagens dokumenter og til at fremkomme med en udtalelse til

sagen, jfr. også lovforslagets § 21, stk. 2. Bestemmelsen svarer

ganske til den gældende offentlighedslovs § 11, stk. 2, og § 12,

stk. 3.

Efter nr. 4 kan partshøring undlades, når de oplysninger, der

medfører partshøringspligt, er undtaget fra partens ret til

aktindsigt selv efter derom fremsat anmodning. Reglerne om

partshøring bør ikke medføre nogen udvidelse af de retlige grænser

for partens ret til aktindsigt, og en partshøring ville derfor i

den angivne situation være meningsløs. Af lovforslagets § 10, stk.

2, om ansættelsessager følger det, at parten alene har ret til

aktindsigt i de dokumenter m.v., der vedrører den pågældendes egne

forhold, samt i ansøgerlisten. Efter forslagets § 9, stk. 3, er

sager om strafferetlig forfølgning af lovovertrædelser undtaget

fra aktindsigt, indtil sagen er afgjort, jfr. § 18. Pligten til at

foretage høring af parterne i de nævnte sagstyper vil som følge

heraf være begrænset i tilsvarende omfang. Der kan i øvrigt

henvises til bemærkningerne til lovforslagets kapitel 4, navnlig §

15.

Efter nr. 5 kan partshøring undlades, hvis den påtænkte afgørelse vil

berøre en videre, ubestemt kreds af personer, eller hvis

forelæggelsen af oplysningerne for de pågældende parter i øvrigt

vil være forbundet med væsentlige vanskeligheder.

Bestemmelsen må ses på baggrund af, at lovforslaget overalt anvender

samme partsbegreb, uanset om udøvelsen af partsbeføjelsen

forudsætter en begæring fra parten, eller initiativet til at

inddrage parten i sagsbehandlingen påhviler myndigheden. Allerede

af praktiske grunde må den personkreds, som det påhviler

myndigheden af egen drift at inddrage i sagsbehandlingen,

imidlertid afgrænses noget snævrere i sidstnævnte tilfælde. I den

forbindelse kan det fremhæves, at hovedparten af

forvaltningslovens regler ikke finder anvendelse på sager om

udfærdigelse af generelle forskrifter eller i øvrigt på sager af

generel karakter, jfr. herved bemærkningerne til lovforslagets §

2, stk. 1.

På en del forvaltningsområder, herunder navnlig inden for

miljøretten, forekommer der tilfælde, hvor en afgørelse, der

umiddelbart kun retter sig til en enkelt person, efter

omstændighederne kan have betydelige virkninger i forhold til

andre. Meddeles der f.eks. en fabrik tilladelse til udøvelse af en

virksomhed, der medfører luftforurening, vil en sådan afgørelse

kunne indebære betydelige følger for en mere eller mindre ubestemt

kreds af omkringboende, der typisk ikke udtømmende lader sig

individualisere og identificere. En del af denne personkreds vil

undertiden kunne have en så væsentlig interesse i sagen og dens

udfald, at de må anses for omfattet af den almindelige

forvaltningsrets og dermed lovforslagets partsbegreb. I sådanne

tilfælde medfører bestemmelsen i nr. 5, at myndigheden kan undlade

at foretage partshøring af disse personer, forinden den pågældende

afgørelse træffes, hvis forelæggelsen af oplysningerne ville være

forbundet med væsentlige vanskeligheder.

Særligt inden for miljørettens område vil i øvrigt de, der berøres af

en truffet afgørelse, i vidt omfang i kraft af udvidede regler om

klageadgang være tillagt klageret. Indgives der en klage fra en

klageberettiget, vil den pågældende herefter være således

identificeret, at undtagelsesreglen i nr. 5 ikke længere finder

anvendelse, og hovedreglen om partshøring i stk. 1 vil finde

anvendelse i forhold til den pågældende i forbindelse med

klageinstansens behandling af klagesagen.

Bestemmelsen i nr. 5 indebærer endvidere, at myndighederne kun vil

have pligt til at tage initiativ til partshøring over for

personer, der er således identificerede og individualiserede, at

det med rimelighed kan forlanges, at myndighederne af egen drift

retter henvendelse til dem under sagens behandling.

Endelig medfører bestemmelsen i nr. 5, at myndigheden er berettiget

til at undlade høring af en part i en konkret forvaltningssag, der

er fuldt ud identificeret og individualiseret, hvis det ikke uden

væsentlige vanskeligheder er muligt at finde frem til parten,

fordi den pågældendes bopæl eller opholdssted er ukendt.

Ifølge bestemmelsen i nr. 6 kan partshøring undlades på sagsområder,

hvor der ved lov er fastsat særlige bestemmelser om parters eller

andre interesseredes adgang til at varetage deres interesser i

forbindelse med sagsbehandlingen.

Som anført ovenfor under pkt. 2 i de almindelige bemærkninger til

lovforslaget er der inden for visse forvaltningsområder fastsat

specielle regler om parternes medvirken under sagsforberedelsen.

Ordningerne er normalt udformet specielt med henblik på at sikre,

at parterne inddrages på den måde, der er mest hensigtsmæssig

inden for netop disse forvaltningsområder. Til eksempel kan

således nævnes reglerne om åstedsforretninger i forbindelse med

vejekspropriationer i §§ 47 og 48 i loven om offentlige veje.

Efter disse regler skal der bl.a. på et møde redegøres for den

påtænkte ekspropriation og herunder over for den enkelte grundejer

påvises, hvorledes de påtænkte foranstaltninger vil berøre netop

hans ejendom, ligesom ejere og brugere m.v. har adgang til på

stedet eller inden for en nærmere fastsat frist at fremkomme med

bemærkninger eller ændringsforslag vedrørende de påtænkte

foranstaltninger. Endvidere kan nævnes reglerne i

skattestyrelseslovens §§ 3, 4 og 9, der bl.a. sikrer den

skattepligtige en adgang til mundtlig forhandling, inden

ligningskommissionen eller skatterådet træffer afgørelse i en

klagesag.

Bestemmelsen i stk. 3 indebærer dels, at der på sagsområder, hvor

undtagelsesbestemmelsen i stk. 2, nr. 1, i almindelighed vil finde

anvendelse, generelt kan træffes bestemmelse om, at forudgående

partshøring kan undlades. Med hensyn til karakteren af de

oplysninger og beskaffenheden af de sager, der typisk vil kunne

henføres under bestemmelsen i stk. 2, nr. 1, henvises til

bemærkningerne til denne bestemmelse ovenfor. Bemyndigelsesreglen

i stk. 3 vil i denne forbindelse bl.a. kunne få praktisk

betydning på områder, hvor sagsbehandlingen helt eller delvis

foregår ved hjælp af elektronisk databehandling.

Bestemmelsen i stk. 3 indebærer endvidere, at der på sagsområder,

hvor undtagelsesbestemmelsen i stk. 2, nr. 5, i almindelighed vil

finde anvendelse, generelt kan træffes bestemmelse om, at

forudgående partshøring kan undlades. Med hensyn til rækkevidden

af bestemmelsen i stk. 2, nr. 5, henvises til bemærkningerne til

denne bestemmelse ovenfor.

Til § 20

Bestemmelsen i lovforslagets § 20 indeholder en generel undtagelse

fra myndighedens pligt til at foretage partshøring, inden der

træffes afgørelse i en sag. Efter bestemmelsen kan partshøring

navnlig undlades på områder, hvor afgørelsen ikke går ud på at

gøre indgreb over for parten, og myndigheden efter anmodning fra

parten kan ændre den trufne afgørelse til fordel for denne.

Undlades partshøring i sådanne tilfælde, skal afgørelsen ledsages

af de oplysninger, som parten ellers skulle være gjort bekendt

med, inden afgørelsen blev truffet, og parten skal gøres bekendt

med adgangen til at få sagen genoptaget.

Bestemmelsen i stk. 1 angiver den grundlæggende betingelse for, at

forudgående partshøring kan undlades.

Efter denne bestemmelse kan partshøring kun undlades i tilfælde,

hvor myndigheden efter partens anmodning kan ændre en allerede

truffet afgørelse. Bestemmelsen henholder sig til de regler om

ændring af forvaltningsafgørelser, der opstilles i den almindelige

forvaltningsret. Efter disse regler vil den myndighed, der har

truffet afgørelse i en sag, efter anmodning fra en part som

altovervejende hovedregel kunne ændre den trufne afgørelse til

fordel for parten, når der fremkommer nye oplysninger om

afgørelsesgrundlagets faktiske omstændigheder. I sådanne tilfælde

vil myndigheden i almindelighed kunne ændre afgørelsen med

virkning fra det tidspunkt, hvor den oprindelige afgørelse blev

truffet. Det er normalt en yderligere betingelse for at kunne

omgøre en truffet afgørelse på begæring af en part, at omgørelsen

ikke kommer andre parter til skade. Dette indebærer navnlig, at

bestemmelsen ikke finder anvendelse på sager, der går ud på

afgørelse af tvister mellem to eller flere parter. Bestemmelsen

finder ikke i øvrigt anvendelse på sager, hvor andre end den

umiddelbare part - f.eks. en ansøger - har partsstatus.

Bestemmelsen vil således f.eks. ikke kunne finde anvendelse på

sager om dispensation fra bygningslovgivningens bestemmelser i

tilfælde, hvor en nabo har partsstatus. Det forhold, at afgørelsen

i sagen har afledede virkninger for trediemand, uden at denne dog

har status som part i sagen, udelukker derimod ikke bestemmelsens

anvendelse.

Når disse betingelser er opfyldt, kan myndigheden træffe afgørelse

uden forudgående partshøring, hvis det på grund af sagens karakter

og hensynet til parten selv må anses for ubetænkeligt, og

afgørelsen ledsages af de oplysninger, som parten ellers skulle

være gjort bekendt med efter bestemmelsen i § 19.

Kravet om, at undladelse af partshøring skal være ubetænkelig på

grund af sagens karakter og hensynet til parten selv, indebærer,

at undtagelsesbestemmelsen ikke finder anvendelse i sager, der går

ud på at gøre indgreb over for parten. Undtagelsesreglen kan

således ikke finde anvendelse i sager om meddelelse af forbud

eller påbud, tilbagekaldelse af en tilladelse eller i øvrigt i

sager, hvor afgørelsen går ud på at gøre indgreb i partens

friheds- eller rettighedssfære. Reglens typiske anvendelsesområde

vil herefter være det meget store antal sager, hvori parten har

ansøgt myndigheden om en begunstigelse, typisk en økonomisk

ydelse. I sådanne tilfælde vil parten i almindelighed være

interesseret i, at der på det foreliggende - men måske ikke helt

fyldestgørende - faktiske grundlag træffes en afgørelse, der

indebærer, at han hurtigt modtager i hvert fald en del af den

ydelse, han har krav på, med mulighed for efterbetaling af den

resterende ydelse, fremfor at måtte afvente partshøringens

gennemførelse for overhovedet at opnå nogen ydelse.

Bestemmelsen i § 20, stk. 1, indeholder i modsætning til

undtagelsesreglen i § 19, stk. 2, nr. 1, ikke nogen begrænsning

med hensyn til karakteren af de oplysninger, der kan begrunde

undladelse af partshøring. Efter bestemmelsen i § 20, stk. 1, vil

partshøring således kunne undlades også med hensyn til faktiske

oplysninger hidrørende fra private - f.eks. oplysninger fra en

udlejer til brug for boligsikring eller fra en arbejdsgiver i en

sag om kontantydelse efter bistandsloven - når betingelserne for

at undlade forudgående partshøring i øvrigt er opfyldt. Dette

gælder i disse tilfælde også, selv om myndigheden ikke kan

udelukke, at parten vil kunne korrigere eller supplere

oplysningerne eller afsvække deres betydning for afgørelsens

udfald.

Efter bestemmelsen i stk. 2 skal myndigheden i tilfælde, hvor

forudgående partshøring er undladt i medfør af stk. 1, samtidig

med afgørelsens meddelelse gøre parten bekendt med adgangen til at

få sagen genoptaget. Myndigheden kan fastsætte en frist for

fremsættelsen af genoptagelsesbegæringen.

Henvisningen til § 19 indebærer dels, at der i de tilfælde, hvor der

efter denne bestemmelse slet ikke består nogen pligt for

myndigheden til at iværksætte partshøring, heller ikke består

nogen pligt til at iagttage bestemmelsen i § 20, dels at der efter

§ 11. Fremsætter en part under sagens behandling begæring om

aktindsigt, og denne begæring efter loven skal imødekommes,

udsættes sagens afgørelse, indtil der er givet parten adgang til

at gøre sig bekendt med dokumenterne.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder dog ikke, hvis udsættelse vil

medføre overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse,

eller hvis partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes,

findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller

private interesser, der taler imod en sådan udsættelse.

Undtagelse af dokumenter

§ 11. Fremsætter en part under sagens behandling begæring om

aktindsigt, og denne begæring efter loven skal imødekommes,

udsættes sagens afgørelse, indtil der er givet parten adgang til

at gøre sig bekendt med dokumenterne.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder dog ikke, hvis udsættelse vil

medføre overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse,

eller hvis partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes,

findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller

private interesser, der taler imod en sådan udsættelse.

Undtagelse af dokumenter

§ 12. Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne

arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses

1) dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug ved

behandlingen af en sag,

2) brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed

og

3) brevveksling mellem en kommunalbestyrelse og dennes udvalg,

afdelinger og andre administrative organer eller mellem disse

organer indbyrdes.

Stk. 2. Oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, der er

af væsentlig betydning for sagens afgørelse, og som alene

indeholdes i interne arbejdsdokumenter, skal uanset bestemmelsen i

stk. 1 meddeles i overensstemmelse med reglerne i dette kapitel.

§§ 12-14 gælder tilsvarende.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 omfatter ikke retsbogsudskrifter

vedrørende straffesagen og dokumenter, der har været fremlagt i

retten i forbindelse med sagen. Det samme gælder

retsbogsudskrifter og i retten fremlagte dokumenter vedrørende

andre straffesager, der har været benyttet under sagens

behandling.

Stk. 3. Afgørelsen af, om og i hvilken form en begæring om aktindsigt

kan imødekommes efter stk. 1, træffes af den myndighed, der har

truffet den administrative beslutning i straffesagen. Afgørelsen

kan påklages til vedkommende overordnede forvaltningsmyndighed.

Justitsministeren fastsætter regler om betaling for afskrifter og

kopier.

§ 12. Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne

arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses

1) dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug ved

behandlingen af en sag,

2) brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed,

og

3) brevveksling mellem en kommunalbestyrelse og dennes udvalg,

afdelinger og andre administrative organer eller mellem disse

organer indbyrdes.

Stk. 2. Oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, der er

af væsentlig betydning for sagens afgørelse, og som alene

indeholdes i interne arbejdsdokumenter, skal uanset bestemmelsen i

stk. 1 meddeles i overensstemmelse med reglerne i dette kapitel.

§§ 12-14 gælder tilsvarende.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 omfatter ikke retsbogsudskrifter

vedrørende straffesagen og dokumenter, der har været fremlagt i

retten i forbindelse med sagen. Det samme gælder

retsbogsudskrifter og i retten fremlagte dokumenter vedrørende

andre straffesager, der har været benyttet under sagens

behandling.

Stk. 3. Afgørelsen af, om og i hvilken form en begæring om aktindsigt

kan imødekommes efter stk. 1, træffes af den myndighed, der har

truffet den administrative beslutning i straffesagen. Afgørelsen

kan påklages til vedkommende overordnede forvaltningsmyndighed.

Justitsministeren fastsætter regler om betaling for afskrifter og

kopier.

§ 13. Retten til aktindsigt omfatter uanset bestemmelserne i § 12

interne arbejdsdokumenter, som foreligger i endelig form, når

1) dokumenterne alene gengiver indholdet af myndighedens endelige

beslutning vedrørende en sags afgørelse,

2) dokumenterne alene indeholder en gengivelse af oplysninger, som

myndigheden har haft pligt til at notere efter lov om offentlighed

i forvaltningen, eller

3) dokumenterne er selvstændige dokumenter, der er udarbejdet af en

myndighed for at tilvejebringe bevismæssig eller anden tilsvarende

klarhed med hensyn til en sags faktiske omstændigheder.

§ 13. Retten til aktindsigt omfatter uanset bestemmelserne i § 12

interne arbejdsdokumenter, som foreligger i endelig form, når

1) dokumenterne alene gengiver indholdet af myndighedens endelige

beslutning vedrørende en sags afgørelse,

2) dokumenterne alene indeholder en gengivelse af oplysninger, som

myndigheden har haft pligt til at notere efter lov om offentlighed

i forvaltningen, eller

3) dokumenterne er selvstændige dokumenter, der er udarbejdet af en

myndighed for at tilvejebringe bevismæssig eller anden tilsvarende

klarhed med hensyn til en sags faktiske omstændigheder.

§ 14. Retten til aktindsigt omfatter ikke

1) Statsrådsprotokoller, referater af møder mellem ministre og

dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til brug for sådanne

møder.

2) Dokumenter, der udveksles i forbindelse med, at en myndighed

udfører sekretariatsopgaver for en anden myndighed.

3) Dokumenter, der udarbejdes i forbindelse med behandlingen af

forslag til EF-vedtagelser, eller som vedrører spørgsmål om

fortolkningen eller opfyldelsen af fællesskabsretlige regler.

4) Myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager

eller ved overvejelse af, om retssag bør føres.

Stk. 2. Oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, der er

af væsentlig betydning for sagens afgørelse, og som alene

indeholdes i de i stk. 1 nævnte dokumenter, skal uanset

bestemmelsen i stk. 1 meddeles i overensstemmelse med reglerne i

dette kapitel.

Undtagelse af oplysninger

§ 14. Retten til aktindsigt omfatter ikke

1) Statsrådsprotokoller, referater af møder mellem ministre og

dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til brug for sådanne

møder.

2) Dokumenter, der udveksles i forbindelse med, at en myndighed

udfører sekretariatsopgaver for en anden myndighed.

3) Dokumenter, der udarbejdes i forbindelse med behandlingen af

forslag til EF-vedtagelser, eller som vedrører spørgsmål om

fortolkningen eller opfyldelsen af fællesskabsretlige regler.

4) Myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager

eller ved overvejelse af, om retssag bør føres.

Stk. 2. Oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, der er

af væsentlig betydning for sagens afgørelse, og som alene

indeholdes i de i stk. 1 nævnte dokumenter, skal uanset

bestemmelsen i stk. 1 meddeles i overensstemmelse med reglerne i

dette kapitel.

Undtagelse af oplysninger

§ 15. Retten til aktindsigt kan i øvrigt begrænses, i det omfang

partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens

dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for

afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private

eller offentlige interesser, herunder

1) statens sikkerhed eller rigets forsvar,

2) rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser,

herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige

institutioner,

3) forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser,

straffuldbyrdelse og lignende samt beskyttelse af sigtede, vidner

eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær

forfølgning,

4) gennemførelse af offentlig kontrol-, regulerings- eller

planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i

henhold til skatte- og afgiftslovgivningen, eller

5) det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det

offentliges forretningsvirksomhed.

Stk. 2. Gør hensyn som nævnt i stk. 1 sig kun gældende for en del af

et dokument, skal parten gøres bekendt med dokumentets øvrige

indhold.

Afgørelse af sager om aktindsigt

§ 15. Retten til aktindsigt kan i øvrigt begrænses, i det omfang

partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens

dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for

afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private

eller offentlige interesser, herunder

1) statens sikkerhed eller rigets forsvar,

2) rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser,

herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige

institutioner,

3) forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser,

straffuldbyrdelse og lignende samt beskyttelse af sigtede, vidner

eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær

forfølgning,

4) gennemførelse af offentlig kontrol-, regulerings- eller

planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i

henhold til skatte- og afgiftslovgivningen, eller

5) det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det

offentliges forretningsvirksomhed.

Stk. 2. Gør hensyn som nævnt i stk. 1 sig kun gældende for en del af

et dokument, skal parten gøres bekendt med dokumentets øvrige

indhold.

Afgørelse af sager om aktindsigt

§ 15 alene adgang efter et konkret skøn i hvert enkelt

foreliggende tilfælde til helt eller delvis at undtage et dokument

fra partens ret til aktindsigt af hensyn til de oplysninger m.v.,

der indeholdes i dokumentet.

Bestemmelsen i den gældende offentlighedslovs § 10 om partens

aktindsigt indeholder i modsætning til den gældende lovs § 2 om

offentlighedens aktindsigt ikke nogen nærmere angivelse af de

hensyn til private eller offentlige interesser, der kan føre til,

at en begæring om aktindsigt må afslås. Denne forskel er dog mere

formel end reel, idet det af forarbejderne til bestemmelsen

fremgår, at den i lovens § 2 indeholdte eksemplifikation af

sådanne modhensyn kan tillægges en vis vejledende betydning også

for afgørelsen af sager om partsoffentlighed, se således F.T.

1963-64, tillæg A, sp. 1352. Efter lovens § 10, stk. 1, kan

endvidere kun afgørende hensyn til modstående offentlige eller

private interesser begrunde en begrænsning i retten til

partsoffentlighed, sml. § 2, der alene taler om »væsentlige«

hensyn til de deör nævnte interesser. Endelig forudsætter § 10, at

der i hvert enkelt tilfælde foretages en afvejning af partens

interesse i at få kendskab til sagens dokumenter over for de

modstående hensyn, der taler for hemmeligholdelse, og der er

således ikke hjemmel til administrativt at fastsætte generelle

undtagelser fra partens ret til aktindsigt.

Den gældende offentlighedslovs § 10, stk. 1, bygger på det

hovedsynspunkt, at de hensyn, der begrunder reglerne om partens

aktindsigt, er af en så betydelig vægt, at partens ret til at

blive gjort bekendt med dokumenterne i sin egen sag kun bør vige,

hvis der efter et konkret skøn i et foreliggende tilfælde er

nærliggende fare for, at private eller offentlige interesser vil

lide skade af væsentlig betydning, dersom begæringen imødekommes.

Efter justitsministeriets opfattelse bør dette hovedsynspunkt

fastholdes, og bestemmelserne herom i den gældende lovs § 10

foreslås derfor videreført uden væsentlige ændringer.

Bestemmelsen i stk. 1 svarer til den gældende offentlighedslovs § 10,

stk. 1, 1. og 2. pkt., dog således at man i overensstemmelse med

offentlighedsudvalgets indstilling (betænkningen side 340-342) har

foretaget en eksemplificerende opregning af nogle typer af

interesser, der kan begrunde afslag på en parts begæring om

aktindsigt. Denne opregning er enslydende med den, der indeholdes

i § 13, stk. 1, nr. 1-5, i forslaget til lov om offentlighed i

forvaltningen, og der kan derfor for så vidt henvises til

bemærkningerne til denne bestemmelse.

Som efter den gældende offentlighedslov er det kun afgørende hensyn

til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige

interesser, der kan begrunde en begrænsning af partens ret til

aktindsigt. En sådan begrænsning kan endvidere, ligeledes som

hidtil, kun ske på grundlag af en konkret afvejning af de

modstående interesser, og denne må foretages for hvert enkelt

dokument for sig, jfr. forudsætningen herom i stk. 2. Det er

endelig i overensstemmelse med den gældende lov, at der ikke i det

foreliggende lovforslag er optaget en bestemmelse, der bemyndiger

vedkommende minister til administrativt ved bekendtgørelse at

fastsætte generelle undtagelser fra retten til partsoffentlighed,

således som det er foreslået i § 3, stk. 1, i forslaget til lov om

offentlighed i forvaltningen.

Bestemmelsen i stk. 2 svarer til den gældende lovs § 10, stk. 1, 3.

pkt., jfr. også § 12, stk. 2, og § 13, stk. 2, i forslaget til lov

om offentlighed i forvaltningen.

Til § 16

Bestemmelserne i § 16, der - bortset fra bestemmelsen i stk. 2 - i

det væsentlige svarer til den gældende offentlighedslovs § 8 og §

10, stk. 4, indeholder nærmere regler om afgørelsen af sager om

aktindsigtsspørgsmål samt om aktindsigtens form.

Bestemmelsen i stk. 1 er en uændret videreførelse af, hvad der gælder

efter den gældende offentlighedslovs § 8, stk. 1. Bestemmelsen

svarer endvidere til § 15, stk. 1, i forslaget til lov om

offentlighed i forvaltningen. Der kan derfor henvises til

bemærkningerne til § 15, stk. 1, i forslaget til lov om

offentlighed i forvaltningen.

Det må afgøres efter de almindelige forvaltningsretlige regler om

intern kompetencedelegation, herunder om kollegiale organers

delegation af kompetence til formanden eller organets sekretariat,

hvem der er kompetent til at tage stilling til

aktindsigtsspørgsmålet inden for den enkelte myndighed.

Bestemmelsen i stk. 2, der er ny, svarer til bestemmelsen i § 16,

stk. 2, i forslaget til lov om offentlighed i forvaltningen.

Ifølge disse bestemmelser skal vedkommende myndighed snarest træffe

afgørelse om, hvorvidt en fremsat begæring om aktindsigt kan

imødekommes, og såfremt en begæring om aktindsigt ikke er

imødekommet eller afslået senest 10 dage efter dens modtagelse,

skal den begærende underrettes om grunden hertil samt om, hvornår

en afgørelse kan forventes at foreligge. Disse bestemmelser må

navnlig ses på baggrund af, at tidsfaktoren er af central

betydning for offentlighedsprincippets funktionsmuligheder som et

redskab i nyhedsformidlingens tjeneste, jfr. betænkningen side

331. De hensyn, der ligger bag reglerne om partens aktindsigt,

taler først og fremmest for, at den part, der under behandlingen

af en sag har fremsat begæring om aktindsigt, så vidt muligt får

adgang til at gøre sig bekendt med sagens dokumenter, inden sagen

afgøres, og en hertil sigtende bestemmelse er derfor optaget som §

11 i det foreliggende lovforslag. Det er imidlertid også af

betydning bl.a. af hensyn til tilliden til den offentlige

forvaltning, at en part så hurtigt som muligt får aktindsigt.

Bestemmelsen i stk. 3 svarer i det væsentlige til den gældende

offentlighedslovs § 10, stk. 4, og der kan henvises til

beskrivelsen af gældende ret side 319 f. i offentlighedsudvalgets

betænkning, og til udvalgets indstilling om en videreførelse af

denne bestemmelse i betænkningen side 333, jfr. side 342 f.

I bestemmelsens 2. pkt. foreslås dog en ny regel, hvorefter parten

kan nægtes afskrift eller fotokopi af dokumenter, hvis

dokumenternes karakter, antallet af dokumenter eller deres form

med afgørende vægt taler herimod.

I overensstemmelse med, hvad der må antages at være gældende ret

efter § 10, stk. 4, i den gældende lov, indeholder den foreslåede

bestemmelse kun hjemmel til at nægte udlevering af afskrift eller

fotokopi af dokumenter, som parten har ret til aktindsigt i, hvis

der konkret foreligger tungtvejende grunde, der taler imod. En

part vil således kun helt undtagelsesvis kunne nægtes aktindsigt i

form af udlevering af afskrift eller fotokopi.

Med hensyn til afslag på grund af dokumenternes karakter tager

bestemmelsen navnlig sigte på tilfælde, hvor der har vist sig

risiko for, at kopier af de pågældende dokumenter kan blive

udnyttet på retsstridig måde.

Afslag begrundet i dokumenternes antal vil normalt kun kunne gives,

når der er tale om et overordentligt stort antal dokumenter i

samme sag. Bestemmelsen kan således ikke anvendes, hvor en

myndighed får et meget stort antal henvendelser om aktindsigt fra

forskellige parter, når den enkelte henvendelse ikke i sig selv

angår et stort antal dokumenter.

Som det fremgår af bemærkningerne til lovforslagets § 10, stk. 1, med

yderligere henvisninger, omfatter lovens dokumentbegreb ikke blot

egentlige skriftstykker, men også andre aktstykker som f.eks.

fotografier, billeder, kort, rids og lignende. Også andet

materiale som f.eks. prøver, modeller, lydbånd, film og lignende,

der indgår i grundlaget for en sags afgørelse og arkiveres sammen

med sagens akter, omfattes af lovens dokumentbegreb og er genstand

for aktindsigt. Bestemmelsen om dokumenternes form tager særlig

sigte på tilfælde, hvor det ikke ville være muligt eller dog

forbundet med betydelige vanskeligheder eller omkostninger at

fremstille kopi af sådanne aktstykker.

Efter § 2, 1. pkt., i justitsministeriets bekendtgørelse nr. 453 af

10. november 1970 om betaling for afskrifter og fotokopier, der

udleveres i henhold til lov om offentlighed i forvaltningen, kan

der ikke opkræves betaling for det første eksemplar af en afskrift

eller fotokopi af et dokument, der udleveres til en part i den

pågældende sag. Offentlighedsudvalget har indstillet, at denne

ordning videreføres (betænkningen side 334, jfr. side 343).

Justitsministeriet kan tiltræde dette. Det foreslås derfor i stk.

3, 3. pkt., at justitsministeren fastsætter regler om betaling for

afskrifter og kopier.

Bestemmelserne i stk. 4 svarer til, hvad der må antages at gælde

efter den gældende lovs § 8, stk. 1, jfr. § 11.

Bestemmelsens 1. pkt. svarer til § 15, stk. 2, i forslaget til lov om

offentlighed i forvaltningen, og der kan derfor med hensyn hertil

i det hele henvises til bemærkningerne til denne bestemmelse.

Hvis der under en sags behandling træffes afgørelse om et

aktindsigtsspørgsmål, og denne afgørelse påklages særskilt, bør

behandlingen af den underliggende sag i almindelighed sættes i

bero, indtil der foreligger en endelig afklaring af partens ret

til aktindsigt. I overensstemmelse hermed fastsættes det i 2.

pkt., at bestemmelsen i lovforslagets § 11 gælder tilsvarende.

Bestemmelsen i stk. 5 svarer til den gældende lovs § 8, stk. 1,

sidste led, og til § 15, stk. 3, i forslaget til lov om

offentlighed i forvaltningen, og der kan derfor herom i det hele

henvises til bemærkningerne til den nævnte bestemmelse.

Til § 17

Bestemmelsen giver mulighed for at tillægge en parts begæring om

aktindsigt, der fremsættes, efter at afgørelsen er meddelt, men

inden klagefristens udløb, opsættende virkning for klagefristen.

Fremsættelsen af en efterfølgende begæring om aktindsigt kan være

motiveret i et ønske fra partens side om at få et bedre grundlag

for sin vurdering af mulighederne for at opnå en ændring af den

trufne afgørelse gennem udnyttelse af en foreliggende

rekursadgang. For så vidt kunne noget tale for også at gøre

suspensionen efter § 17 obligatorisk. Suspension af klagefristen

ville dog kun være velbegrundet i de tilfælde, hvor den

efterfølgende begæring om aktindsigt kunne føre til, at parten

blev gjort bekendt med dokumenter, der indeholdt væsentligt nyt i

forhold til, hvad han i forvejen var bekendt med. En gennemførelse

af bestemmelserne i det foreliggende lovforslags kapitel 5 om

partshøring vil formentlig medføre, at sådanne tilfælde vil være

forholdsvis sjældent forekommende. Der bør derfor efter

justitsministeriets opfattelse ikke gennemføres en ubetinget regel

om suspension af klagefristen på dette område, men i stedet

hjemles vedkommende myndighed adgang til, hvor særlige grunde

taler derfor, at tillægge fremsættelsen af en efterfølgende

begæring om aktindsigt sådan virkning. Dette vil navnlig kunne

komme på tale, i det omfang parten ikke tidligere har fået

aktindsigt, og der er medgået nogen tid til behandlingen af den

efterfølgende begæring herom.

Til § 18

Ifølge lovforslagets § 9, stk. 3, gælder lovens kapitel 4 om partens

aktindsigt som udgangspunkt ikke for sager om strafferetlig

forfølgning af lovovertrædelser. Om rækkevidden af denne

undtagelse fra reglernes anvendelsesområde henvises til

bemærkningerne til denne bestemmelse.

Bestemmelsen i lovforslagets § 18 hjemler imidlertid i modsætning til

den gældende offentlighedslov en vis adgang til aktindsigt i sager

inden for strafferetsplejen. Efter den gældende lovs § 6, stk. 1,

omfatter adgangen til aktindsigt bl.a. ikke »sager inden for

strafferetsplejen«. Denne undtagelsesbestemmelse gælder i forhold

såvel til offentlighedens som til parters ret til aktindsigt.

Spørgsmålet om, hvorvidt denne undtagelsesbestemmelse burde

opretholdes i forbindelse med lovrevisionen, blev indgående

overvejet i en særlig arbejdsgruppe under offentlighedsudvalget.

Rapporten fra denne arbejdsgruppe, der er optrykt i

offentlighedsudvalgets betænkning side 397 ff., behandler

spørgsmålet om både partens aktindsigt og almindelig offentlighed

på dette sagsområde. Arbejdsgruppens indstilling blev i det hele

tiltrådt af udvalget, se betænkningen side 105-107.

Efter arbejdsgruppens opfattelse bør der i forbindelse med revisionen

af lov om offentlighed i forvaltningen ikke ske nogen ændring af

den gældende offentlighedslovs § 6, stk. 1, for så vidt denne

bestemmelse afskærer offentligheden fra at blive gjort bekendt med

dokumenter i sager inden for strafferetsplejen. Den gældende

offentlighedslovs § 6, stk. 1, foreslås på denne baggrund

videreført som § 2, stk. 1, i forslaget til lov om offentlighed i

forvaltningen.

For så vidt angår partens adgang til aktindsigt indstilles det

derimod dels, at den hidtil gældende almindelige undtagelse for

»sager inden for strafferetsplejen« begrænses til kun at omfatte

straffesager i snævrere forstand, dels at der udtrykkeligt hjemles

den, der er part i en sådan sag, en vis adgang til, når

straffesagen er afgjort, at blive gjort bekendt med sagens

dokumenter. Arbejdsgruppen har udarbejdet et udkast til en

lovbestemmelse med tilhørende bemærkninger i overensstemmelse med

denne indstilling (betænkningen side 412-416), og bestemmelsen i

det foreliggende lovforslags § 18 er med enkelte, lovteknisk

begrundede ændringer enslydende hermed.

Efter stk. 1 kan den, der er part i en straffesag, når sagen er

afgjort, forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter i

det omfang, dette er rimeligt begrundet af hensyn til varetagelsen

af hans interesser, og hensynet til retshåndhævelsens effektivitet

eller særlige hensyn til beskyttelsen af sigtede, vidner eller

andre ikke taler herimod. Bestemmelsen tilsigter generelt at give

parter i straffesager adgang til at blive gjort bekendt med sagens

dokumenter efter samme retningslinier, som nu i stigende grad

følges i administrativ praksis for så vidt angår henlagte

straffesager, jfr. herved justitsministeriets cirkulære nr. 292 af

27. november 1970 om aktindsigt i henlagte færdselsssager.

Retten til aktindsigt tilkommer efter stk. 1 den, der er part i den

pågældende straffesag.

Afgrænsningen af denne personkreds må foretages i overensstemmelse

med den praksis, der har udviklet sig med udgangspunkt i den

gældende offentlighedslovs § 10, stk.1, hvorefter de særlige

regler om parters ret til aktindsigt gælder i forhold til

»ansøgere, klagere og andre parter« i den pågældende sag. Dette

indebærer bl.a., at ret til aktindsigt efter den foreslåede

bestemmelse ikke tilkommer enhver »klager«, men kun den, der har

indgivet klage i en ham vedkommende sag, jfr. således

betænkningen side 414 og bemærkningerne til nærværende lovforslags

§ 16. Afgørelsen af, om og i hvilken form en begæring om aktindsigt

skal imødekommes, træffes af den myndighed, der i øvrigt har

afgørelsen af den pågældende sag.

Stk. 2. Myndigheden afgør snarest, om en begæring kan imødekommes. Er

begæringen ikke imødekommet eller afslået inden 10 dage efter, at

begæringen er modtaget af myndigheden, skal denne underrette

parten om grunden hertil samt om, hvornår afgørelsen kan forventes

at foreligge.

Stk. 3. Har det betydning for en parts mulighed for at varetage sine

interesser at få afskrift eller kopi af sagens dokumenter, skal

en begæring herom imødekommes. Dette gælder dog ikke, hvis

dokumenternes karakter, antallet af dokumenter eller deres form

med afgørende vægt taler herimod. Justitsministeren fastsætter

regler om betaling for afskrifter og kopier.

Stk. 4. Afgørelser om aktindsigtsspørgsmål kan påklages særskilt til

den myndighed, som er klageinstans i forhold til afgørelsen af den

sag, begæringen om aktindsigt vedrører. Bestemmelsen i § 11 gælder

tilsvarende.

Stk. 5. Vedkommende minister kan fastsætte regler, der fraviger

bestemmelserne i stk. 1 og stk. 4, 1. pkt.

§ 16. Afgørelsen af, om og i hvilken form en begæring om aktindsigt

skal imødekommes, træffes af den myndighed, der i øvrigt har

afgørelsen af den pågældende sag.

Stk. 2. Myndigheden afgør snarest, om en begæring kan imødekommes. Er

begæringen ikke imødekommet eller afslået inden 10 dage efter, at

begæringen er modtaget af myndigheden, skal denne underrette

parten om grunden hertil samt om, hvornår afgørelsen kan forventes

at foreligge.

Stk. 3. Har det betydning for en parts mulighed for at varetage sine

interesser at få afskrift eller kopi af sagens dokumenter, skal

en begæring herom imødekommes. Dette gælder dog ikke, hvis

dokumenternes karakter, antallet af dokumenter eller deres form

med afgørende vægt taler herimod. Justitsministeren fastsætter

regler om betaling for afskrifter og kopier.

Stk. 4. Afgørelser om aktindsigtsspørgsmål kan påklages særskilt til

den myndighed, som er klageinstans i forhold til afgørelsen af den

sag, begæringen om aktindsigt vedrører. Bestemmelsen i § 11 gælder

tilsvarende.

Stk. 5. Vedkommende minister kan fastsætte regler, der fraviger

bestemmelserne i stk. 1 og stk. 4, 1. pkt.

§ 17. Hvor adgangen til at påklage afgørelsen i en sag er

tidsbegrænset og begæringen om aktindsigt fremsættes efter, at

afgørelsen er meddelt parten, men inden klagefristens udløb, kan

myndigheden bestemme, at klagefristen afbrydes. Klagefristen løber

i så fald videre fra det tidspunkt, hvor aktindsigt er meddelt

parten eller er afslået, dog med mindst 14 dage. Underretning om,

hvornår klagefristen herefter udløber, skal samtidig gives til

andre klageberettigede, der har fået skriftlig meddelelse om selve

afgørelsen.

Aktindsigt i straffesager

§ 17. Hvor adgangen til at påklage afgørelsen i en sag er

tidsbegrænset, og begæringen om aktindsigt fremsættes efter, at

afgørelsen er meddelt parten, men inden klagefristens udløb, kan

myndigheden bestemme, at klagefristen afbrydes. Klagefristen løber

i så fald videre fra det tidspunkt, hvor aktindsigt er meddelt

parten eller er afslået, dog med mindst 14 dage. Underretning om,

hvornår klagefristen herefter udløber, skal samtidig gives til

andre klageberettigede, der har fået skriftlig meddelelse om selve

afgørelsen.

Aktindsigt i straffesager

§ 18. En part i en straffesag kan, når sagen er afgjort, forlange at

blive gjort bekendt med sagens dokumenter i det omfang, dette er

rimeligt begrundet af hensyn til varetagelse af den pågældendes

interesser, og hensynet til forebyggelse, opklaring og forfølgning

af lovovertrædelser eller særlige hensyn til beskyttelse af

sigtede, vidner eller andre ikke taler herimod. Bestemmelserne i

§ 18. En part i en straffesag kan, når sagen er afgjort, forlange at

blive gjort bekendt med sagens dokumenter i det omfang, dette er

rimeligt begrundet af hensyn til varetagelse af den pågældendes

interesser, og hensynet til forebyggelse, opklaring og forfølgning

af lovovertrædelser eller særlige hensyn til beskyttelse af

sigtede, vidner eller andre ikke taler herimod. Bestemmelserne i

§ 19. Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at

myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende

sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før

myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet

denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog

kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og

er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan

fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke, hvis

1) det efter oplysningernes karakter og sagens beskaffenhed må anses

for ubetænkeligt at træffe afgørelse i sagen på det foreliggende

grundlag,

2) udsættelse vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for

sagens afgørelse,

3) partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, findes at burde

vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private

interesser, der taler imod en sådan udsættelse,

4) parten ikke har ret til aktindsigt efter reglerne i kapitel 4 med

hensyn til de pågældende oplysninger,

5) den påtænkte afgørelse vil berøre en videre, ubestemt kreds af

personer, virksomheder m.v., eller hvis forelæggelsen af

oplysningerne for parten i øvrigt vil være forbundet med

væsentlige vanskeligheder, eller

6) der ved lov er fastsat særlige bestemmelser, der sikrer parten

adgang til at gøre sig bekendt med grundlaget for den påtænkte

afgørelse og til at afgive en udtalelse til sagen, inden

afgørelsen træffes.

Stk. 3. Vedkommende minister kan efter forhandling med

justitsministeren fastsætte regler om, at nærmere angivne

sagsområder, hvor bestemmelserne i stk. 2, nr. 1 eller 5, i

almindelighed vil finde anvendelse, ikke skal være omfattet af

bestemmelsen i stk. 1.

§ 19. Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at

myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende

sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før

myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet

denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog

kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og

er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan

fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke, hvis

1) det efter oplysningernes karakter og sagens beskaffenhed må anses

for ubetænkeligt at træffe afgørelse i sagen på det foreliggende

grundlag,

2) udsættelse vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for

sagens afgørelse,

3) partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, findes at burde

vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private

interesser, der taler imod en sådan udsættelse,

4) parten ikke har ret til aktindsigt efter reglerne i kapitel 4 med

hensyn til de pågældende oplysninger,

5) den påtænkte afgørelse vil berøre en videre, ubestemt kreds af

personer, virksomheder m.v., eller hvis forelæggelsen af

oplysningerne for parten i øvrigt vil være forbundet med

væsentlige vanskeligheder, eller

6) der ved lov er fastsat særlige bestemmelser, der sikrer parten

adgang til at gøre sig bekendt med grundlaget for den påtænkte

afgørelse og til at afgive en udtalelse til sagen, inden

afgørelsen træffes.

Stk. 3. Vedkommende minister kan efter forhandling med

justitsministeren fastsætte regler om, at nærmere angivne

sagsområder, hvor bestemmelserne i stk. 2, nr. 1 eller 5, i

almindelighed vil finde anvendelse, ikke skal være omfattet af

bestemmelsen i stk. 1.

§ 20. I sager, hvor myndigheden efter anmodning fra en part kan ændre

afgørelsen, kan myndigheden undlade at foretage partshøring, hvis

sagens karakter og hensynet til parten selv taler for det.

Stk. 2. Er partshøring undladt i medfør af stk. 1, skal afgørelsen

ledsages af de oplysninger, som parten ellers skulle være gjort

bekendt med efter bestemmelsen i § 19. Parten skal samtidig gøres

bekendt med adgangen til at få sagen genoptaget. Myndigheden kan

fastsætte en frist for fremsættelse af begæring om genoptagelse.

Stk. 3. Hvor adgangen til at påklage den trufne afgørelse til en

anden forvaltningsmyndighed er tidsbegrænset og begæringen om

sagens genoptagelse fremsættes inden klagefristens udløb, afbrydes

klagefristen. Klagefristen løber i så fald videre fra det

tidspunkt, hvor den nye afgørelse er meddelt parten, dog med

mindst 14 dage.

Retten til at afgive udtalelse

§ 20. I sager, hvor myndigheden efter anmodning fra en part kan ændre

afgørelsen, kan myndigheden undlade at foretage partshøring, hvis

sagens karakter og hensynet til parten selv taler for det.

Stk. 2. Er partshøring undladt i medfør af stk. 1, skal afgørelsen

ledsages af de oplysninger, som parten ellers skulle være gjort

bekendt med efter bestemmelsen i § 19. Parten skal samtidig gøres

bekendt med adgangen til at få sagen genoptaget. Myndigheden kan

fastsætte en frist for fremsættelse af begæring om genoptagelse.

Stk. 3. Hvor adgangen til at påklage den trufne afgørelse til en

anden forvaltningsmyndighed er tidsbegrænset, og begæringen om

sagens genoptagelse fremsættes inden klagefristens udløb, afbrydes

klagefristen. Klagefristen løber i så fald videre fra det

tidspunkt, hvor den nye afgørelse er meddelt parten, dog med

mindst 14 dage.

Retten til at afgive udtalelse

§ 20 kan gøres de samme begrænsninger med hensyn til de faktiske

oplysninger, der skal forelægges parter, som de, der følger af §

19.

Som anført ovenfor i bemærkningerne til stk. 1 medfører denne

bestemmelse ikke nogen udvidelse af myndighedens adgang til at

omgøre en truffet afgørelse. Derimod indebærer bestemmelsen

sammenholdt med bestemmelsen i stk. 1 en forpligtelse for

myndigheden til, i tilfælde hvor partshøring er undladt i medfør

af stk. 1, at realitetsbehandle sagen på ny, hvis parten

fremsætter begæring herom og fremkommer med oplysninger, der er af

væsentlig betydning for sagens afgørelse.

Efter bestemmelsen i stk 3 afbrydes en eventuel klagefrist, hvis

parten fremsætter genoptagelsesbegæringen inden klagefristens

udløb. Klagefristen løber i så fald videre fra det tidspunkt, hvor

afgørelsen er meddelt parten, dog med mindst 14 dage.

Til § 21

Bestemmelsen i lovforslagets § 21 svarer med enkelte lovtekniske

ændringer i det hele til § 12 i den gældende lov om offentlighed i

forvaltningen. I bestemmelsen i stk. 2, nr. 3, er det præciseret,

at bestemmelsen i stk. 1 om partshøring efter partens begæring

ikke finder anvendelse i tilfælde, hvor der ved lov er fastsat

særlige bestemmelser, der sikrer, at parten kan få adgang til at

afgive en udtalelse til sagen, inden afgørelsen træffes. Dette

svarer til, hvad der i administrativ praksis antages at gælde

efter § 12 i den gældende lov om offentlighed i forvaltningen.

Om samspillet mellem denne bestemmelse og lovforslagets regler om

partshøring på myndighedens initiativ henvises til de almindelige

bemærkninger til lovforslaget ovenfor under pkt. 8 d.

Til kapitel 6

Bestemmelserne i lovforslagets §§ 22-24 er udarbejdet med

udgangspunkt i de synspunkter, der er anført i de almindelige

bemærkninger til lovforslaget ovenfor under pkt. 8 e.

Forslagets § 22 indeholder en almindelig bestemmelse om, at en

forvaltningsafgørelse, der meddeles skriftligt, skal være ledsaget

af en begrundelse, medmindre den giver den pågældende part fuldt

ud medhold. Hertil slutter sig bestemmelserne i forslagets §§ 23

og 24 om begrundelse af afgørelser, der er meddelt mundtligt og om

begrundelsens indhold.

I tilknytning hertil indeholder lovforslagets § 36 en regel,

hvorefter bestemmelser i andre love eller bestemmelser fastsat i

medfør af lov, som stiller strengere krav til begrundelsens

indhold end de, der følger af lovforslagets § 24, opretholdes.

Dette sidste vil typisk være tilfældet for sagsområder, hvor

administrative afgørelser skal træffes ved »kendelse«.

Lovforslagets § 24 sammenholdt med § 36 indebærer endvidere, at § 24

uanset indholdet af eksisterende bestemmelser om begrundelse vil

udgøre mindstekravet til begrundelsens indhold.

I det omfang, der i lovgivningen findes regler, hvorefter afgørelser,

der giver den pågældende fuldt ud medhold, skal begrundes, vil

sådanne regler fortsat gælde ved siden af den nu foreslåede regel

om ledsagende begrundelse af afgørelser, hvor der ikke gives den

pågældende medhold fuldt ud.

Til § 22

Bestemmelsen i § 22 indeholder i stk. 1 en almindelig regel om, at en

afgørelse, der meddeles skriftligt, skal ledsages af en

begrundelse, medmindre afgørelsen giver den pågældende part fuldt

ud medhold.

Efter bestemmelsen er det alene en skriftlig meddelelse om en

afgørelse, der skal ledsages af en begrundelse. Det er således kun

afgørelsen af den pågældende sags realitet, der skal begrundes.

Procesledende beslutninger og andre dispositioner i forbindelse

med tilrettelæggelsen af sagens behandling er derfor ikke omfattet

af begrundelsespligten, medmindre der er adgang til særskilt

påklage, jfr. således § 16, stk. 4 om klage over afslag på

aktindsigt. Der kan i øvrigt henvises til bemærkningerne ovenfor

til lovforslagets § 2, stk. 1.

Der er efter justitsministeriets opfattelse ikke tilstrækkelig

anledning til generelt at undtage sager om strafferetlig

forfølgning af lovovertrædelser eller sager om ansættelse eller

forfremmelse i det offentliges tjeneste fra en regel om

begrundelse (begrundelsesudvalgets betænkning side 39).

Bestemmelsen i lovforslagets § 24, stk. 3, sammenholdt med § 15,

især stk. 1, nr. 3, om undtagelse fra aktindsigt af hensyn til

forebyggelse m.v. af lovovertrædelser og beskyttelse af vidner

m.v. vil imidlertid ofte medføre en begrænsing i rækkevidden af

begrundelsespligten i forhold til sager inden for

strafferetsplejen.

Det er fundet påkrævet at præcisere, at begrundelse kan undlades, når

den trufne afgørelse fuldt ud giver den pågældende medhold. Det

skyldes navnlig, at en begrundelse i disse tilfælde oftest vil

være overflødig, jfr. begrundelsesudvalgets betænkning, side 38.

Er der flere parter i en sag, skal den part, der ikke, eller ikke

fuldt ud, får medhold, have meddelt en begrundelse for afgørelsen.

Bestemmelsen i § 22 gælder kun afgørelser, der meddeles skriftligt.

Efter bestemmelsen i § 23 kan imidlertid også afgørelser, der

meddeles mundligt forlanges begrundet. Der henvises herom til

bemærkningerne til denne bestemmelse.

Til § 23

Efter stk. 1 kan den, der har fået en afgørelse meddelt mundtligt,

forlange at få en skriftlig begrundelse for afgørelsen, medmindre

denne giver den pågældende part fuldt ud medhold. Bestemmelsen

skal ses i sammenhæng med bestemmelsen i § 22, hvorefter en

afgørelse, som ikke giver den pågældende part fuldt ud medhold,

skal være ledsaget af en begrundelse, når den meddeles skriftligt.

I de fleste tilfælde bliver der i dag givet parterne i en

forvaltningssag skriftlig meddelelse om sagens afgørelse. I nogle

tilfælde følger det dog af sagens karakter eller af den praksis,

der følges på det pågældende forvaltningsområde, at afgørelsen

meddeles den pågældende part mundtligt. Det kan f.eks. være

tilfældet, hvor miljømyndighederne for at afværge væsentlig

forurening meddeler et påbud eller forbud, der skal følges straks,

mundtligt, (miljøbeskyttelseslovens § 65), eller hvor politiet

finder et køretøj i en sådan stand, at det er til fare for

færdselssikkerheden, og at nummerpladerne derfor straks må

inddrages (færdselslovens § 77). Også i sådanne tilfælde bør der

imidlertid efter justitsministeriets opfattelse være mulighed for

at få en begrundelse for afgørelsen. Det er derfor foreslået, at

den, der har fået en afgørelse meddelt mundtligt, kan forlange at

få en skriftlig begrundelse for afgørelsen. Det gælder dog ikke,

hvis afgørelsen giver den pågældende fuldt ud medhold.

Der er ikke med lovforslaget tilsigtet nogen ændring i

forvaltningsmyndighedernes praksis med hensyn til, om en afgørelse

skal meddeles mundtligt eller skriftligt. Det er dog en konsekvens

af bestemmelsen i stk. 1, at den, der er part i en sag,

efterfølgende kan forlange at få skriftlig meddelelse om

afgørelsen i sagen. Dette må dog efter justitsministeriets

opfattelse allerede i dag gælde som et udslag af god

forvaltningsskik, hvorfor en part heller ikke som følge af af

bestemmelsen i § 23, stk. 1, afskæres fra efter udløbet af

14-dagesfristen at kunne forlange en skriftlig bekræftelse af den

trufne afgørelse.

Der kan også være grund til at fremhæve, at bestemmelsen i stk. 1

ikke medfører, at afgørelsens retsvirkninger udsættes. Hvis det

efter de regler, der gælder for det pågældende område, følger, at

afgørelsen har retsvirkning fra det tidspunkt, afgørelsen meddeles

mundtligt, ændres dette forhold ikke, selv om den pågældende part

forlanger en skriftig begrundelse for afgørelsen.

En begæring om skriftlig begrundelse skal efter stk. 1, 3. pkt.,

fremsættes inden 14 dage efter, at parten har modtaget

underretning om afgørelsen. Den begrundelse, der meddeles, bør i

videst muligt omfang indeholde en så nøjagtig gengivelse som

muligt af de elementer, der er tillagt væsentlig betydning, da

afgørelsen blev truffet. Dette krav er lettest at opfylde, hvis

begrundelsen udformes umiddelbart efter afgørelsen er truffet, og

vanskeligere jo længere tid der går, fra afgørelsen er truffet,

til begrundelsen udformes. Det er derfor ikke fundet rimeligt at

pålægge forvaltningsmyndighederne en pligt til at begrunde

afgørelser, som er meddelt parten længere tid tilbage. Parten må

således fremsætte sin begæring om begrundelse medens sagen endnu

er i frisk erindring hos dem, der deltog i sagens behandling og

afgørelse.

Efter stk. 2 skal en begæring om skriftlig begrundelse besvares

snarest muligt. Hvis begæringen ikke er besvaret inden 14 dage

efter, at begæringen er modtaget af vedkommende myndighed, skal

denne underrette parten om grunden hertil samt om, hvornår

begæringen forventes besvaret.

Bestemmelsen i stk. 2 tilsigter bl.a. at tilgodese partens interesse

i at modtage den ønskede begrundelse inden for rimelig tid. En

stram tidsfrist vil også kunne have betydning med hensyn til at

sikre begrundelsens kvalitet, jfr. bemærkningerne ovenfor til

bestemmelsen i stk. 1, 3. pkt.

Til § 24

Bestemmelserne i lovforslagets § 24 indeholder nærmere regler om,

hvilke krav der kan stilles til begrundelsens indhold.

Bestemmelserne svarer i det væsentlige til det af

begrundelsesudvalget udarbejdede cirkulæreudkast (betænkningen

side 36), jfr. også bemærkningerne om begrundelsens indhold i

betænkningen side 41-43.

En begrundelse skal fremtræde som en forklaring på, hvorfor

afgørelsen har fået det pågældende indhold.

Det er ikke muligt at foretage en præcis beskrivelse af, hvor

udførligt en myndighed bør udforme den begrundelse, der meddeles

for en truffet afgørelse. Besvarelsen heraf må bl.a. bero på,

hvor aktivt den pågældende part har medvirket i den forudgående

sagsbehandling og på sagens karakter, se herved

begrundelsesudvalgets betænkning side 43. Bestemmelserne

indskrænker sig derfor til at angive, hvilke elementer der skal

indgå i en meddelt begrundelse. De bestemmelser i særlovgivningen,

der udtrykkeligt hjemler begrundelsespligt på specielle

sagsområder, indeholder typisk ikke nærmere forskrifter om

begrundelsens indhold, og lovforslagets bestemmelser herom må

bl.a. udfyldes med den praksis, der har udviklet sig såvel på

disse som på ulovbestemte sagsområder.

For så vidt angår afgørelser, der er truffet af en ankeinstans, vil

begrundelsen efter omstændighederne kunne bestå i en henvisning

til den begrundelse, der er meddelt af den myndighed, hvis

afgørelse er påklaget.

Som anført ovenfor i bemærkningerne til kapitel 6 supplerer

lovforslagets § 24 eksisterende regler om begrundelse således, at

begrundelserne inden for de pågældende områder mindst skal opfylde

de krav, der følger af denne bestemmelse.

Ifølge stk. 1 skal begrundelsen for det første indeholde en

henvisning til retsgrundlaget for den trufne afgørelse.

I mange tilfælde vil en simpel henvisning til den relevante lovregel

eller administrativt fastsatte bestemmelse - eventuelt med en

gengivelse af dennes ordlyd - være tilstrækkelig. Hvor den trufne

afgørelse beror på en fortolkning af de anvendte bestemmelser, må

der dog tillige redegøres for indholdet af den anlagte

fortolkning, men en egentlig argumentation herfor vil i

almindelighed ikke kunne kræves. I det omfang, afgørelsen efter de

gældende regler beror på et skøn, skal begrundelsen tillige angive

de hovedsynspunkter, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

I begge henseender vil det i givet fald kunne være tilstrækkeligt

at henvise til en foreliggende praksis, for så vidt nærmere

redegørelser herfor er offentligt tilgængelige, jfr. således også

udtrykkeligt § 3 i begrundelsesudvalgets cirkulæreudkast.

Efter stk. 2 skal begrundelsen endvidere om fornødent indeholde en

kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske

omstændigheder, som har været tillagt væsentlig betydning for

afgørelsen. Vurderingen af, i hvilket omfang der i et foreliggende

tilfælde bør redegøres for myndighedens opfattelse af sagens

faktum, må bl.a. bero på, om dette er omtvistet, og i øvrigt også

på, hvorvidt parten må antages i forvejen at være bekendt hermed,

f.eks. som følge af, at man tidligere har imødekommet en begæring

fra den pågældende om aktindsigt.

Bestemmelsen i stk. 3 indebærer for det første, at den, der er part i

en sag, ikke gennem begrundelsen vil blive gjort bekendt med

oplysninger m.v., som ville være omfattet af den nævnte

undtagelsesbestemmelse fra reglerne om partsoffentlighed, hvis

parten havde fremsat begæring om aktindsigt. Bestemmelsen medfører

dernæst, at begrundelsespligten også herudover kan begrænses eller

efter omstændighederne bortfalde i det omfang, partens ret til

begrundelse efter et konkret skøn findes at burde vige for

afgørende hensyn til de private eller offentlige interesser, der

nævnes i lovforslagets § 15.

Der kan i det hele henvises til begrundelsesudvalgets betænkning side

36-38.

§ 21. Den, der er part i en sag, kan på ethvert tidspunkt af sagens

behandling forlange, at sagens afgørelse udsættes, indtil parten

har afgivet en udtalelse til sagen. Myndigheden kan fastsætte en

frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke, hvis

1) udsættelse vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for

sagens afgørelse,

2) partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, findes at burde

vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private

interesser, der taler imod en sådan udsættelse, eller

3) der ved lov er fastsat særlige bestemmelser, der sikrer parten

adgang til at afgive en udtalelse til sagen, inden afgørelsen

træffes.

§ 21. Den, der er part i en sag, kan på ethvert tidspunkt af sagens

behandling forlange, at sagens afgørelse udsættes, indtil parten

har afgivet en udtalelse til sagen. Myndigheden kan fastsætte en

frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke, hvis

1) udsættelse vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for

sagens afgørelse,

2) partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, findes at burde

vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private

interesser, der taler imod en sådan udsættelse, eller

3) der ved lov er fastsat særlige bestemmelser, der sikrer parten

adgang til at afgive en udtalelse til sagen, inden afgørelsen

træffes.

§ 22. En afgørelse skal, når den meddeles skriftligt, være ledsaget

af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den

pågældende part medhold.

§ 22. En afgørelse skal, når den meddeles skriftligt, være ledsaget

af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den

pågældende part medhold.

§ 23. Den, der har fået en afgørelse meddelt mundtligt, kan forlange

at få en skriftlig begrundelse for afgørelsen, medmindre

afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold. En begæring

herom skal fremsættes over for myndigheden inden 14 dage efter, at

parten har modtaget underretning om afgørelsen.

Stk. 2. En begæring om skriftlig begrundelse efter stk. 1 skal

besvares snarest muligt. Hvis begæringen ikke er besvaret inden 14

dage efter, at begæringen er modtaget af vedkommende myndighed,

skal denne underrette parten om grunden hertil samt om, hvornår

begæringen kan forventes besvaret.

§ 23. Den, der har fået en afgørelse meddelt mundtligt, kan forlange

at få en skriftlig begrundelse for afgørelsen, medmindre

afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold. En begæring

herom skal fremsættes over for myndigheden inden 14 dage efter, at

parten har modtaget underretning om afgørelsen.

Stk. 2. En begæring om skriftlig begrundelse efter stk. 1, skal

besvares snarest muligt. Hvis begæringen ikke er besvaret inden 14

dage efter, at begæringen er modtaget af vedkommende myndighed,

skal denne underrette parten om grunden hertil samt om, hvornår

begæringen kan forventes besvaret.

§ 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning

til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I

det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et

administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de

hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort

redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske

omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Stk. 3. Begrundelsens indhold kan begrænses, i det omfang partens

interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af

sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den

pågældende selv eller til andre private eller offentlige

interesser, jfr. § 15.

§ 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning

til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I

det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et

administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de

hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort

redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske

omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Stk. 3. Begrundelsens indhold kan begrænses, i det omfang partens

interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af

sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den

pågældende selv eller til andre private eller offentlige

interesser, jfr. § 15.

§ 25. Afgørelser, som kan påklages til anden forvaltningsmyndighed,

skal, når de meddeles skriftligt, være ledsaget af en vejledning

om klageadgang med angivelse af klageinstans og oplysning om

fremgangsmåden ved indgivelse af klage, herunder om eventuel

tidsfrist. Det gælder dog ikke, hvis afgørelsen fuldt ud giver den

pågældende part medhold.

Stk. 2. Vedkommende minister kan efter forhandling med

justitsministeren fastsætte regler om, at klagevejledning på

nærmere angivne sagsområder, hvor særlige forhold gør sig

gældende, kan undlades eller ske på anden måde end nævnt i stk. 1.

§ 25. Afgørelser, som kan påklages til anden forvaltningsmyndighed,

skal, når de meddeles skriftligt, være ledsaget af en vejledning

om klageadgang med angivelse af klageinstans og oplysning om

fremgangsmåden ved indgivelse af klage, herunder om eventuel

tidsfrist. Det gælder dog ikke, hvis afgørelsen fuldt ud giver den

pågældende part medhold.

Stk. 2. Vedkommende minister kan efter forhandling med

justitsministeren fastsætte regler om, at klagevejledning på

nærmere angivne sagsområder, hvor særlige forhold gør sig

gældende, kan undlades eller ske på anden måde end nævnt i stk. 1.

§ 26. Afgørelser, der kun kan indbringes for domstolene under

iagttagelse af en lovbestemt frist for sagens anlæg, skal være

ledsaget af oplysning herom.

§ 26. Afgørelser, der kun kan indbringes for domstolene under

iagttagelse af en lovbestemt frist for sagens anlæg, skal være

ledsaget af oplysning herom.

§ 27. Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, har

tavshedspligt, jfr. borgerlig straffelov § 152 og §§ 152c-152f,

når en oplysning ved lov eller anden gyldig bestemmelse er

betegnet som fortrolig, eller når det i øvrigt er nødvendigt at

hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige

eller private interesser, herunder navnlig til

1) statens sikkerhed eller rigets forsvar,

2) rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser,

herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige

institutioner,

3) forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser

samt straffuldbyrdelse og beskyttelse af sigtede, vidner eller

andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning,

4) gennemførelse af offentlig kontrol-, regulerings- eller

planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i

henhold til skatte- og afgiftslovgivningen,

5) det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det

offentliges forretningsvirksomhed,

6) enkeltpersoners eller private selskabers eller foreningers

interesse i at beskytte oplysninger om deres personlige eller

interne, herunder økonomiske, forhold, eller

7) enkeltpersoners eller private selskabers eller foreningers

økonomiske interesse i at beskytte oplysninger om tekniske

indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller

forretningsforhold.

Stk. 2. Inden for den offentlige forvaltning kan der kun pålægges

tavshedspligt med hensyn til en oplysning, når det er nødvendigt

at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til

bestemte offentlige eller private interesser som nævnt i stk. 1.

Stk. 3. En forvaltningsmyndighed kan bestemme, at en person uden for

den offentlige forvaltning har tavshedspligt med hensyn til

fortrolige oplysninger, som myndigheden videregiver til den

pågældende uden at være forpligtet hertil.

Stk. 4. Fastsættes der i henhold til § 1, stk. 2, regler om

tavshedspligt, eller pålægges der tavshedspligt efter stk. 3,

finder straffelovens § 152 og §§ 152c-152f tilsvarende anvendelse

på overtrædelse af sådanne regler eller pålæg.

Videregivelse af oplysninger til en anden forvaltningsmyndighed

§ 27. Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, har

tavshedspligt, jfr. borgerlig straffelov § 152 og §§ 152c-152f,

når en oplysning ved lov eller anden gyldig bestemmelse er

betegnet som fortrolig, eller når det i øvrigt er nødvendigt at

hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn navnlig til

1) statens sikkerhed eller rigets forsvar,

2) rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser,

herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige

institutioner,

3) forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser

samt straffuldbyrdelse og beskyttelse af sigtede, vidner eller

andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning,

4) gennemførelse af offentlig kontrol-, regulerings- eller

planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i

henhold til skatte- og afgiftslovgivningen,

5) det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det

offentliges forretningsvirksomhed,

6) offentlige myndigheders interne beslutningsproces,

7) enkeltpersoners eller private selskabers eller foreningers

interesse i at beskytte oplysninger om deres personlige eller

interne, herunder økonomiske, forhold, eller

8) enkeltpersoners eller private selskabers eller foreningers

økonomiske interesse i at beskytte oplysninger om tekniske

indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller

forretningsforhold.

Stk. 2. Inden for den offentlige forvaltning kan der kun pålægges

tavshedspligt med hensyn til en oplysning, når det er nødvendigt

at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til

bestemte offentlige eller private interesser, som nævnt i stk. 1.

Stk. 3. En forvaltningsmyndighed kan bestemme, at en person uden for

den offentlige forvaltning har tavshedspligt med hensyn til

fortrolige oplysninger, som myndigheden videregiver til den

pågældende uden at være forpligtet hertil.

Stk. 4. Fastsættes der i henhold til § 1, stk. 2, regler om

tavshedspligt, eller pålægges der tavshedspligt efter stk. 3,

finder straffelovens § 152 og §§ 152c-152f tilsvarende anvendelse

på overtrædelse af sådanne regler eller pålæg.

Videregivelse af oplysninger til en anden forvaltningsmyndighed

§ 28. Oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold, herunder

oplysninger om race, religion og hudfarve, om politiske,

foreningsmæssige, seksuelle og strafbare forhold samt oplysninger

om helbredsforhold, væsentlige sociale problemer og misbrug af

nydelsesmidler og lignende, må ikke videregives til en anden

forvaltningsmyndighed.

Stk. 2. Videregivelse af de i stk. 1 nævnte oplysninger kan dog ske,

når

1) den, oplysningen angår, har givet samtykke,

2) det følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov, at

oplysningen skal videregives,

3) videregivelsen sker til varetagelse af private eller offentlige

interesser, der klart overstiger hensynet til de interesser, der

begrunder hemmeligholdelse, herunder hensynet til den, oplysningen

angår, eller

4) videregivelsen er et nødvendigt led i sagens behandling eller er

nødvendig for, at en myndighed kan gennemføre tilsyns- eller

kontrolopgaver.

Stk. 3. Andre fortrolige oplysninger må ud over de i stk. 2 nævnte

tilfælde kun videregives til en anden forvaltningsmyndighed, når

det må antages, at oplysningen vil være af væsentlig betydning for

myndighedens virksomhed eller for en afgørelse, myndigheden skal

træffe.

Stk. 4. Samtykke efter stk. 2, nr. 1, skal meddeles skriftligt og

indeholde oplysning om, hvilken type oplysninger der må

videregives, til hvem oplysninger må videregives og til hvilket

formål. Kravet om skriftlighed kan dog fraviges, når sagens

karakter eller omstændighederne i øvrigt taler derfor.

Stk. 5. Samtykke efter stk. 2, nr. 1, bortfalder senest et år efter

det er givet.

Stk. 6. Lokale administrative organer, som ved lov er tillagt en

selvstændig kompetence, anses som en selvstændig myndighed efter

stk. 1 og 3.

§ 28. Oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold, herunder

oplysninger om race, religion og hudfarve, om politiske, seksuelle

og strafbare forhold, samt oplysninger om helbredsforhold og

misbrug af nydelsesmidler og lignende, må ikke videregives til en

anden forvaltningsmyndighed.

Stk. 2. Videregivelse af de i stk. 1 nævnte oplysninger kan dog ske,

når

1) den oplysningen angår har givet samtykke,

2) det følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov, at

oplysningen skal videregives,

3) videregivelsen sker til varetagelse af private eller offentlige

interesser, der klart overstiger hensynet til den, oplysningen

angår, eller

4) videregivelsen er et nødvendigt led i sagens behandling eller er

nødvendig for, at en myndighed kan gennemføre tilsyns- eller

kontrolopgaver.

Stk. 3. Andre fortrolige oplysninger må ud over de i stk. 2 nævnte

tilfælde kun videregives til en anden forvaltningsmyndighed, når

det må antages, at oplysningen vil være af væsentlig betydning for

myndighedens virksomhed eller for en afgørelse, myndigheden skal

træffe.

§§ 28-32. Bestemmelserne i § 28 og § 30-32 angår alene

videregivelse af fortrolige oplysninger til andre

forvaltningsmyndigheder. Uden for bestemmelserne falder således

videregivelse af oplysninger til domstolene og folketinget,

herunder folketingets ombudsmand samt til udenlandske myndigheder

og privatpersoner. Om videregivelse af fortrolige oplysninger kan

finde sted til andre myndigheder end forvaltningsmyndigheder og

til private vil som hidtil bero på de herom gældende regler,

f.eks. reglerne om oplysningspligt over for folketingets

ombudsmand.

Justitsministeriet har tidligere over for folketinget i forbindelse

med behandlingen af forslaget til lov om offentlige myndigheders

registre redegjort for spørgsmålet om forvaltningsmyndigheders

adgang til at videregive oplysninger til andre

forvaltningsmyndigheder jfr. folketingstidende 1977/78, tillæg B,

sp. 1013 ff. På baggrund af folketingets drøftelse heraf fik

tavshedspligtsudvalget tillige til opgave at overveje

tavshedspligtens betydning for, i hvilket omfang der kan og skal

udveksles oplysninger mellem forskellige forvaltningsmyndigheder

eller forskellige enheder inden for samme myndighed. Udvalgets

overvejelser herom findes i betænkningen side 126-144 og 160-164.

Udvalget pegede på, at der i den danske forvaltningsproces gælder en

undersøgelsesmaksime. Det vil sige, at det er

forvaltningsmyndigheden, der som udgangspunkt skal sørge for at

tilvejebringe de oplysninger, der er nødvendige for at en sag kan

afgøres, og at dette bl.a. kan ske ved, at forskellige

forvaltningsmyndigheder samvirker herom. Udvalget fandt, at dette

er et værdifuldt princip, der indebærer store fordele for

borgerne. Efter udvalgets opfattelse må opretholdelsen af dette

grundlæggende princip og løsningen af de mange kontrolopgaver, som

i øvrigt påhviler den offentlige forvaltning, forudsætte, at

offentlige myndigheder i nødvendigt omfang får adgang til

oplysninger, der findes hos andre offentlige myndigheder. Udvalget

fandt imidlertid, at hensynet til borgernes tillid til

forvaltningen måtte føre til, at offentlige myndigheders adgang

til at videregive navnlig særligt følsomme personoplysninger måtte

begrænses stærkt.

Justitsministeriet er enig med udvalget i, at løsningen af en række

forvaltningsopgaver forudsætter, at myndigheder kan videregive

også fortrolige oplysninger til andre myndigheder, men at det bør

sikres, at videregivelse sker i så begrænset omfang om muligt.

På den baggrund foreslås det i lovforslagets § 28, at oplysninger om

rent private forhold, herunder oplysninger om race, religion og

hudfarve, om politiske, seksuelle og strafbare forhold, samt

oplysninger om helbredsforhold og misbrug af nydelsesmidler og

lignende, som udgangspunkt ikke må videregives til andre

forvaltningsmyndigheder, medmindre den oplysningerne vedrører har

givet sit samtykke hertil. For at sikre, at

forvaltningsmyndighederne fortsat kan løse de opgaver, der er

pålagt dem, er det dog fundet nødvendigt at medtage en undtagelse

fra denne hovedregel, således at videregivelse kan ske, når det

sker til varetagelse af private eller offentlige interesser, der

klart overstiger hensynet til den, oplysningen angår.

Undtagelsesreglen kan således kun anvendes, når det efter en

konkret vurdering findes, at hensynet til de pågældende private

eller offentlige interesser åbenbart overstiger hensynet til den,

oplysningen angår. Det er endvidere nødvendigt at sikre, at

myndigheder, der udfører tilsyns- og kontrolopgaver m.v. samt

behandler ankesager, kan få kendskab til en myndigheds fortrolige

oplysninger i det omfang, det er nødvendigt for løsningen af disse

opgaver.

For så vidt angår oplysninger, der nok er fortrolige, men dog ikke er

af den helt private karakter, der er omtalt ovenfor, foreslås det

i forslagets § 28, stk. 3, at adgangen til at videregive

oplysninger begrænses til de tilfælde, hvor det må antages, at

oplysningen vil være af væsentlig betydning for den modtagende

myndigheds virksomhed eller for en afgørelse, som denne myndighed

skal træffe.

Justitsministeriet har overvejet, om det vil være muligt at

gennemføre en tilsvarende begrænsning i adgangen til at videregive

sådanne oplysninger inden for de fovaltningsmyndigheder, der

varetager forskellige forvaltningsopgaver. Dette spørgsmål opstår

navnlig i forhold til den kommunale forvaltning, idet den enkelte

kommune og amtskommune varetager en lang række forskellige

forvaltningsopgaver.

Det er et grundtræk ved det danske kommunestyre, at

kommunalbestyrelsen fungerer som det øverste styrende organ med

kompetence og ansvar for hele den kommunale forvaltning. Det

betyder bl.a., at ethvert medlem af kommunalbestyrelsen kan

forlange at blive gjort bekendt med de oplysninger, der findes i

sager, der er eller har været under behandling i hvilken som helst

en del af den kommunale forvaltning, der hører under

kommunalbestyrelsens ansvar. Det følger endvidere af den kommunale

styrelseslov, at økonomiudvalget har indseende med hele

forvaltningen. Borgmesteren har som øverste leder af forvaltningen

det daglige ansvar for tilrettelæggelse og koordination af

forvaltningens arbejde, og borgmesteren vil i den forbindelse

kunne have brug for oplysninger fra alle forvaltningsgrene.

Den kommunale forvaltning er i praksis opdelt i en række

forvaltningsgrene, der løser forskellige forvaltningsopgaver.

Opdelingen varierer fra kommune til kommune. På det administrative

plan fungerer den kommunale forvaltning imidlertid som en

enhedsforvaltning. Det indebærer bl.a., at en række funktioner

meget ofte varetages samlet. Det gælder f.eks.

sekretariatsfunktioner, herunder personaleadministration,

poståbning, journalisering, skrivning og kasse- og

bogholderifunktioner. Endvidere findes der især i mindre kommuner

funktioner, som udøves af ansatte med særlig uddannelse, f.eks.

jurister eller psykologer, som yder faglig bistand på tværs af

forvaltningsgrenene. I de små kommuner vil også det øvrige

personale ofte udøve funktioner i flere forskellige

forvaltningsgrene.

På den baggrund finder justitsministeriet ikke, at det vil være

praktisk muligt generelt at gennemføre de begrænsninger i

videregivelsesadgangen mellem de enkelte forvaltningsgrene i en

kommune, som foreslås med hensyn til videregivelse til andre

selvstændige myndigheder.

På baggrund af tavshedspligtsudvalgets betænkning medtages imidlertid

en bestemmelse i forslagets § 32 om, at ansatte i en offentlig

forvaltning ikke må indhente fortrolige oplysninger, som er uden

betydning for varetagelsen af den pågældendes opgaver i

forvaltningen. Det vil herefter få karakter af en

tjenesteforseelse, hvis medarbejdere i en forvaltningsgren

indhenter fortrolige oplysninger i en anden gren af den kommunale

forvaltning, uden at vedkommende har brug for den til løsning af

en arbejdsopgave.

Justitsministeriet finder endvidere, at det for det meget store

område af sager, der rejses ved ansøgning fra en borger, vil være

muligt at fastsætte regler om, at ansatte i en forvaltningsgren

som hovedregel ikke må indhente rent private oplysninger om

ansøgeren i andre grene af forvaltningen, uden at ansøgeren har

givet samtykke hertil, jfr. herom nedenfor.

På baggrund af beretningen af 1. august 1985 fra folketingets

retsudvalg foreslås det derfor i en bestemmelse i § 29, at der i

sager, som rejses ved ansøgning fra en borger, som helt

overvejende hovedregel ikke må indhentes oplysninger fra andre

dele af forvaltningen om ansøgerens rent private forhold, uden at

ansøgeren har givet samtykke hertil. Denne bestemmelse er for så

vidt et brud med den undersøgelsesmaksime, der som anført ovenfor

gælder for behandlingen af sager i den offentlige forvaltning.

Bestemmelsen er medtaget for i højere grad end hidtil at sikre, at

den enkelte borger i disse typer af sager selv får lejlighed til

at vurdere om fordelene ved, at en ansøgning imødekommes, står

rimeligt mål med det ubehag, der eventuelt kan føles forbundet

med, at en myndighed skaffer sig kendskab til den pågældendes rent

private forhold, så som oplysninger om sygdomsforhold o.l.

Myndighederne må naturligvis ikke - selv om der kan opnås samtykke

hertil - indhente flere oplysninger, end der er behov for. Det

følger direkte af den foreslåede bestemmelse i § 32, at der ikke i

denne situation må afkræves ansøgeren samtykke til indhentning af

flere oplysninger, end det er nødvendigt for sagens behandling.

De materielle regler for det pågældende forvaltningsområde kan føre

til, at myndigheden for at træffe afgørelse i sagen skal have

flere oplysninger om den pågældende ansøger, end myndigheden

allerede er i besiddelse af. Hvis ansøgeren ikke selv kan meddele

sådanne yderligere oplysninger eller ikke giver samtykke til, at

de for behandlingen af sagen nødvendige oplysninger indhentes,

herunder oplysninger, der skal sikre kontrol med ansøgerens egne

oplysninger, vil følgen typisk være, at ansøgningen ikke kan

imødekommes. Ansøgeren må i sådanne tilfælde gøres bekendt med

virkningen af, at samtykke ikke meddeles.

Da der forskellige steder i lovgivningen er fastsat regler om, at en

forvaltningsmyndighed kan afkræve ansøgeren og andre, herunder

andre forvaltningsmyndigheder, enhver oplysning af betydning for

en sags afgørelse, er det fundet nødvendigt at fravige

hovedprincippet for sådanne tilfælde. Det må imidlertid antages,

at disse regler er blevet gennemført, uden at der har været

anledning til at tage stilling til betydningen af en generel

regel, som den foreslåede. En gennemførelse af en hovedregel om

samtykke bør derfor efter justitsministeriets opfattelse føre til,

at myndighederne, selv om de formelt ikke er forpligtet hertil,

normalt også i disse tilfælde indhenter samtykke fra ansøgeren,

medmindre de reale hensyn, der ligger bag den specielle regel,

taler herimod. Justitsministeriet finder endvidere, at det i

forbindelse med en fremtidig revision af de pågældende love bør

overvejes, om de pågældende pligtudleveringsregler bør ophæves

eller omformuleres som følge af gennemførelsen af

forvaltningsloven.

Tavshedspligtsudvalget pegede i betænkningen side 163 på, at bl.a.

den usikkerhed, der hos en del myndigheder bestod med hensyn til

rækkevidden af offentlige myndigheders tavshedspligt, havde

medført, at enkelte offentlige myndigheder ud fra friere

overvejelser afslog at bistå andre myndigheder med oplysninger,

selv om en videregivelse heraf ikke ville være i strid med

tavshedspligten.

Udvalget fandt, at det i forbindelse med gennemførelsen af nye regler

om, i hvilke tilfælde en myndighed kan videregive fortrolige

oplysninger, burde fastlægges, hvornår myndighederne også har en

retlig pligt til at videregive oplysninger til andre myndigheder,

der har brug for oplysningerne til løsning af deres

forvaltningsopgaver.

Dette forslag fra udvalget har i den offentlige debat givet anledning

til en vis kritik. Kritikken har navnlig gået på, at man derved

ville øge strømmen af personlige oplysninger mellem myndighederne.

På baggrund af de begrænsninger, som foreslås i det nu foreliggende

lovforslag, finder justitsministeriet ikke, at der er grundlag for

at antage, at en regel om, at en myndighed på begæring skal bistå

andre myndigheder med bestemte oplysninger, når den myndighed, der

besidder oplysningen, i øvrigt er berettiget til at videregive

dem, vil forøge omfanget af videregivelser. Den samlede regulering

vil derimod efter justitsministeriets opfattelse føre til en

væsentlig begrænsning i, hvilke fortrolige oplysninger der må

videregives. Det er efter forslaget i § 31 den myndighed, der

besidder oplysningerne, der vil skulle afgøre, om betingelserne

for videregivelse er til stede med en mulighed for sædvanlig

rekurs. En sådan regel vil muliggøre, at det i fremtiden kan

undgås, at der i særlovene indsættes - de ofte helt ubegrænsede -

regler om, at en myndighed kan afkræve andre myndigheder enhver

oplysning af betydning for en bestemt sagsbehandling, ligesom det

- som nævnt oven for - nøje må overvejes ved fremtidige

lovrevisioner, om der fortsat er behov for at bevare eksisterende

bestemmelser af denne karakter.

9. Det oprindelige lovforslag har været sendt til udtalelse hos

arbejdsministeriet, boligministeriet, finansministeriet,

fiskeriministeriet, forsvarsministeriet, industriministeriet,

indenrigsministeriet, kirkeministeriet, landbrugsministeriet,

miljøministeriet, ministeriet for Grønland, ministeriet for

kulturelle anliggender, ministeriet for offentlige arbejder,

ministeriet for skatter og afgifter, socialministeriet,

statsministeriet, udenrigsministeriet, undervisningsministeriet,

økonomiministeriet, Danmarks Statistik, Foreningen af politimestre

i Danmark, politidirektøren, rigspolitichefen, rigsadvokaten,

direktoratet for kriminalforsorgen, advokatrådet,

Landsorganisationen i Danmark, forbrugerrådet, håndværksrådet,

industrirådet, Kommunernes Landsforening, amtsrådsforeningen i

Danmark, Københavns kommune, Frederiksberg kommune,

Hovedstadsrådet, Fællesrådet for danske Tjenestemænds- og

funktionærorganisationer, Akademikernes Centralorganisation, Den

almindelige danske Lægeforening, Retslægerådet,

Statstjenestemændenes Centralorganisation I, Statstjenestemændenes

Centralorganisation II, Dansk Journalistforbund, Danske Dagblades

Forening og Danmarks Lærerforening.

10. Om lovforslagets administrative og økonomiske konsekvenser kan

anføres

a. De foreslåede regler om speciel inhabilitet, vejledning og

repræsentation, parters aktindsigt og om klagevejledning kan på

baggrund af den gældende retstilstand ikke antages at medføre

økonomiske konsekvenser af væsentlig betydning for den offentlige

forvaltning.

b. For så vidt angår de foreslåede regler om partshøring, må disse

som et udslag af god forvaltningsskik antages allerede i dag i det

væsentlige at blive fulgt i alt fald af den statslige forvaltning.

Også i den kommunale sagsbehandling anvendes partshøring i vidt

omfang i de sager, hvor forvaltningen er i besiddelse af

oplysninger, som parten ikke er bekendt med. Reglerne om

partshøring kan på den baggrund ikke antages at medføre

administrative konsekvenser eller økonomiske omkostninger af

væsentlig betydning for den offentlige forvaltning.

Omfanget af det merarbejde, der eventuelt vil opstå som følge af

gennemførelsen af reglerne om begrundelse, kan være vanskeligt at

afgøre. Som anført ovenfor under pkt. 8 e kan udformningen af de

enkelte begrundelser i visse tilfælde være tids- og

arbejdskrævende, og under tiden forudsætte anvendelse af særligt

uddannet eller kvalificeret personale.

I Norge er der ifølge det oplyste ikke gennemført egentlige

systematiske undersøgelser af de administrative konsekvenser af

gennemførelsen af forvaltningsloven. Loven indeholder bl.a. regler

om samtidig begrundelse. Om rækkevidden af den norske

forvaltningslov i forhold til de kommunale organer henvises til

det anførte ovenfor under pkt. 8 e. Det norske justitsministerium

har imidlertid over for justitsministeriet oplyst, at

gennemførelsen af forvaltningsloven ikke kan antages at have givet

anledning til administrative meromkostninger af væsentlig

betydning. Endvidere er det over for justitsministeriet oplyst, at

det er Norske Kommuners Sentralforbunds opfattelse, at

gennemførelsen af den norske forvaltningslov - herunder

begrundelsesreglerne ikke har givet anledning til væsentlige

vanskeligheder eller meradministration, og at anvendelsen af

reglerne må antages at have medført en bedre

arbejdstilrettelæggelse i navnlig de mindre norske kommuner.

I Sverige foretog rigsdagens revisorers kansli i 1975 en undersøgelse

af de administrative konsekvenser, som gennemførelsen af

forvaltningsloven havde medført for så vidt angår de statslige

myndigheder. Den svenske forvaltningslov indeholder bl.a. regler

om inhabilitet, partshøring og samtidig begrundelse. Om

rækkevidden af den svenske forvaltningslov i forhold til

kommunerne henvises til det ovenfor under pkt. 8 e anførte. Med

hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt gennemførelse af

forvaltningsloven havde medført forøgede administrative

omkostninger, oplyste mange myndigheder, at gennemførelsen ikke

eller dog ikke i mærkbart omfang havde indvirket på de

administrative omkostninger. En del myndigheder oplyste, at loven

havde medført øgede administationsomkostninger, men at størrelsen

heraf ikke kunne beregnes. Rigsdagens revisorers kansli

konkluderede i undersøgelsen, at de øgede

administrationsomkostninger måtte antages at være af relativt

lille omfang, og at myndighedernes merarbejde og meromkostninger

måtte forudsættes at blive formindskede, i det omfang

myndighederne gennem indhentede erfaringer og vejledning fik bedre

kendskab til anvendelsen af reglerne i forvaltningsloven.

Med henblik på nærmere vurdering af konsekvenserne for den kommunale

forvaltning har justitsministeriet i 1981 og 1982 på en række

møder gennemgået de tidligere foreslåede regler om begrundelse med

repræsentanter fra de kommunale organisationer m.v. og kommunale

embedsmænd med erfaring i kommunal forvaltning. Det var bl.a. på

den baggrund justitsministeriets opfattelse, at reglerne om

efterfølgende begrundelse efter begæring næppe ville medføre nogen

væsentlig forøgelse af ressourceforbruget i den statslige og den

kommunale forvaltning.

På en række forvaltningsområder gives der allerede i dag samtidig med

afgørelsen i en sag en begrundelse for afgørelsen, hvis denne ikke

giver den pågældende part fuldt ud medhold. I de fleste tilfælde

gives der dog kun en begrundelse for afgørelsen, hvis der

fremsættes begæring herom.

På den baggrund er det justitsministeriets opfattelse, at de

foreslåede regler om samtidig begrundelse må antages at medføre

et vist administrativt merarbejde, navnlig for den kommunale

forvaltning. Justitsministeriet er dog som nævnt ovenfor ikke i

stand til mere præcist at angive omfanget af dette merarbejde.

c. For justitsministeriets eget vedkommende må gennemførelsen af

forvaltningsprocesreformen antages at ville medføre et vist

administrativt merarbejde i forbindelse med administrationen af

lovkomplekset, herunder navnlig opfølgningen af forvaltningsloven

og samarbejdet med andre forvaltningsmyndigheder (afgivelse af

vejledende udtalelser m.v.). Det vil derfor blive påkrævet med en

mindre personaleudvidelse i departementet for at varetage disse

opgaver. Udgifterne hertil vil andrage ca. 1,0 mill. kr. årligt.

d. I forbindelse med ikrafttrædelsen af forvaltningsprocesreformen

vil justitsministeriet informere om de nye regler bl.a. i

dagspressen. Udgifterne hertil anslås til 1,0 mill. kr. målt i

april 1985 priser.

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til kapitel 1

Bestemmelserne i lovforslagets kapitel 1 fastlægger

forvaltningslovens anvendelsesområde.

Det tilsvarende spørgsmål vedrørende loven om offentlighed i

forvaltningen er behandlet i kapitel IV i Betænkning om

offentlighedslovens revision (Nr. 857/1978) (side 79ff.). I

indledningen til dette kapitel fremhæves det, at spørgsmålet om at

fastlægge lovens anvendelsesområde ikke er særegent for loven om

offentlighed i forvaltningen, men melder sig ved udformningen af

enhver generel forvaltningslovgivning. Som følge heraf fik

udvalgets behandling af denne problemstilling et mere generelt

sigte, og det fremhæves i betænkningen side 337, at de

principielle synspunkter herpå, der indeholdes i betænkningens

§ 29. I sager, der rejses ved ansøgning, må oplysninger om ansøgerens

rent private forhold ikke indhentes fra andre dele af

forvaltningen eller fra en anden forvaltningsmyndighed.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke, hvis

1) ansøgeren har givet samtykke hertil,

2) andet følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov

eller

3) særlige hensyn til ansøgeren eller tredjemand klart overstiger

ansøgerens interesse i, at oplysningen ikke indhentes.

§ 29. I sager, der rejses ved ansøgning, må oplysninger om ansøgerens

rent private forhold ikke indhentes fra andre dele af

forvaltningen eller fra en anden forvaltningsmyndighed.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke, hvis

1) ansøgeren har givet samtykke hertil,

2) andet følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov

eller

3) særlige hensyn til ansøgeren eller trediemand klart overstiger

ansøgerens interesse i, at oplysningen ikke indhentes.

§ 30. Fortrolige oplysninger, der udelukkende er indhentet med

henblik på statistiske uddrag eller som led i en videnskabelig

undersøgelse, må ikke videregives til en forvaltningsmyndighed til

anden anvendelse.

§ 30. Fortrolige oplysninger, der udelukkende er indhentet med

henblik på statistiske uddrag eller som led i en videnskabelig

undersøgelse, må ikke videregives til en forvaltningsmyndighed til

anden anvendelse.

§ 31. I det omfang en forvaltningsmyndighed er berettiget til at

videregive en oplysning, skal myndigheden på begæring af en anden

forvaltningsmyndighed videregive oplysningen, hvis den er af

betydning for myndighedens virksomhed eller for en afgørelse, som

myndigheden skal træffe.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 finder dog ikke anvendelse, hvis

videregivelsen påfører myndigheden et merarbejde, der væsentligt

overstiger den interesse, den anden myndighed har i at få

oplysningerne.

§ 31. I det omfang en forvaltningsmyndighed er berettiget til at

videregive en oplysning, skal myndigheden på begæring af en anden

forvaltningsmyndighed videregive oplysningen, hvis den er af

betydning for myndighedens virksomhed eller for en afgørelse, som

myndigheden skal træffe.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 finder dog ikke anvendelse, hvis

videregivelsen påfører myndigheden et merarbejde, der væsentligt

overstiger den interesse, den anden myndighed har i at få

oplysningerne.

§ 32. Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, må ikke i

den forbindelse skaffe sig fortrolige oplysninger, som ikke er af

betydning for udførelsen af den pågældendes opgaver.

§ 32. Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, må ikke i

den forbindelse skaffe sig fortrolige oplysninger, som er uden

betydning for udførelsen af den pågældendes opgaver.

§ 33. Loven træder i kraft den 1. januar 1987. For kommunerne træder

reglerne i §§ 19 og 20 samt kapitel 6 dog først i kraft den 1.

januar 1989.

§ 33. Loven træder i kraft den 1. januar 1987. For kommunerne træder

reglerne i §§ 19 og 20 samt kapitel 6 dog først i kraft den 1.

januar 1989.

§ 34. Bestemmelser i andre love eller bestemmelser fastsat i henhold

til lov, som i videre omfang end bestemmelserne i kapitel 2

medfører inhabilitet, opretholdes.

§ 34. Bestemmelser i andre love eller bestemmelser fastsat i henhold

til lov, som i videre omfang end bestemmelserne i kapitel 2

medfører inhabilitet, opretholdes.

§ 35. Bestemmelserne i lovens kapitel 4 finder anvendelse på

dokumenter, der er udfærdiget af en myndighed eller er kommet i en

myndigheds besiddelse den 1. oktober 1964 eller senere.

Bestemmelserne i lovens § 18 kommer ikke til anvendelse på

straffesager, der er afgjort inden lovens ikrafttræden.

Stk. 2. Oplysninger om faktiske omstændigheder, der indeholdes i

dokumenter, der er udfærdiget af en myndighed eller er kommet i en

myndigheds besiddelse før den 1. oktober 1964, er dog omfattet af

bestemmelserne i kapitel 4, hvis dokumenterne er indgået i en sag,

der er eller har været under behandling af en

forvaltningsmyndighed efter det nævnte tidspunkt, og oplysningerne

er eller har været af væsentlig betydning for sagens afgørelse.

Stk. 3. Bestemmelserne i andre love om parters aktindsigt

opretholdes. Dette gælder dog ikke bestemmelser, der i snævrere

omfang end denne lovs kapitel 4 giver parten adgang til

aktindsigt, medmindre de er trådt i kraft den 1. oktober 1964

eller senere.

§ 35. Bestemmelserne i lovens kapitel 4 finder anvendelse på

dokumenter, der er udfærdiget af en myndighed eller er kommet i en

myndigheds besiddelse den 1. oktober 1964 eller senere.

Bestemmelserne i lovens § 18 kommer ikke til anvendelse på

straffesager, der er afgjort inden lovens ikrafttræden.

Stk. 2. Oplysninger om faktiske omstændigheder, der indeholdes i

dokumenter, der er udfærdiget af en myndighed eller er kommet i en

myndigheds besiddelse før den 1. oktober 1964, er dog omfattet af

bestemmelserne i kapitel 4, hvis dokumenterne er indgået i en sag,

der er eller har været under behandling af en

forvaltningsmyndighed efter det nævnte tidspunkt, og oplysningerne

er eller har været af væsentlig betydning for sagens afgørelse.

Stk. 3. Bestemmelserne i andre love om parters aktindsigt

opretholdes. Dette gælder dog ikke bestemmelser, der i snævrere

omfang end denne lovs kapitel 4 giver parten adgang til

aktindsigt, medmindre de er trådt i kraft den 1. oktober 1964

eller senere.

§ 36. Bestemmelser i andre love eller bestemmelser fastsat i medfør

af lov, som stiller mere omfattende krav til begrundelsens indhold

end de, der følger af § 24, opretholdes.

§ 36. Bestemmelser i andre love eller bestemmelser fastsat i medfør

af lov, som stiller mere omfattende krav til begrundelsens indhold

end de, der følger af § 24, opretholdes.

§ 37. Loven gælder ikke for sager om færøske og grønlandske

anliggender, men kan ved kgl. anordning sættes i kraft for sådanne

sager med de afvigelser, som de særlige færøske og grønlandske

forhold tilsiger. Dette gælder dog kun for sager, der er eller har

været under behandling af rigsmyndigheder.

Oprindeligt fremsat lovforslag

Blad nr 9

§ 37. Loven gælder ikke for sager om færøske og grønlandske

anliggender, men kan ved kgl. anordning sættes i kraft for sådanne

sager med de afvigelser, som de særlige færøske og grønlandske

forhold tilsiger. Dette gælder dog kun for sager, der er eller har

været under behandling af rigsmyndigheder.

BEMÆRKNINGER TIL LOVFORSLAGET

Almindelige bemærkninger

1. Lovforslaget er med visse ændringer en genfremsættelse af det

forslag, der blev fremsat første gang den 15. marts 1984

(lovforslag L 132 i folketingsåret 1983/84 (2. samling) blad nr.

253). Justitsministerens fremsættelse af lovforslaget er optrykt i

Folketingstidende 1983/84, folketingets forhandlinger, (2.

samling), spalte 2243 ff. Førstebehandlingen er gengivet i spalte

3315 ff. Lovforslaget blev genfremsat den 3. oktober 1984

(lovforslag L 13 i folketingsåret 1984/85, blad nr. 23).

Justitsministerens fremsættelse af lovforslaget er optrykt i

Folketingstidende 1984/85, spalte 66 ff. Førstebehandlingen er

gengivet i spalte 315 ff. Forslagene blev ikke færdigbehandlet

inden folketingsårets udgang. I forhold til de tidligere fremsatte

lovforslag er der på baggrund af forhandlingerne i folketinget og

på baggrund af retsudvalgets beretning af 1. august 1985 (blad nr.

962) i forhold til det tidligere lovforslag foretaget følgende

ændringer

a) Nye regler om vejledning og repræsentation

Under retsudvalgets behandling af det tidligere lovforslag viste der

sig at være betydelig interesse for, at der i forvaltningsloven

indsættes nærmere regler om myndighedernes pligt til at yde

vejledning og bistand til borgerne og om borgernes ret til at lade

sig repræsentere af andre under forvaltningens behandling af en

sag.

Bestemmelser herom er på den baggrund indsat i lovforslaget som nyt

kapitel IV, efter udvalgets opfattelse i vidt omfang også vil

kunne lægges til grund for udformningen af en kommende

forvaltningslov.

Idet der i øvrigt henvises til kapitel IV i offentlighedsudvalgets

betænkning, kan det mere generelt anføres, at afgrænsningen af

anvendelsesområdet for en almindelig forvaltningslovgivning

forudsætter en stillingtagen til, hvilke myndigheders

sagsbehandling der skal være omfattet af lovens bestemmelser, og

om hvorvidt lovens bestemmelser bør finde anvendelse på alle slags

sager, der behandles af de pågældende myndigheder.

For offentlighedslovens vedkommende foreslår udvalget, at denne lov

som udgangspunkt skal gælde for alle myndigheder, institutioner

m.v., der kan henregnes til den offentlige forvaltning, og for

alle slags sager, der behandles af disse myndigheder. Der henvises

herved til § 1, stk. 1, i forslaget til lov om offentlighed i

forvaltningen med tilhørende bemærkninger. Ifølge denne

bestemmelse foreslås det, at loven om offentlighed i forvaltningen

skal gælde »for al virksomhed, der udøves af den offentlige

forvaltning . . . ».

En helt tilsvarende løsning kan ikke gennemføres, for så vidt angår

forvaltningsloven, hvor det er fundet nødvendigt i § 2 at foretage

en nærmere regulering af, hvilke sager der bør være omfattet af

lovens regler.

Til § 1

Bestemmelserne i § 1 fastlægger, hvilke myndigheders sagsbehandling

der skal være undergivet forvaltningslovens regler. I

overensstemmelse med offentlighedsudvalgets indstilling i

betænkningen side 337 foreslås denne afgrænsning i stk. 1

foretaget på samme måde som i forslaget til lov om offentlighed i

forvaltningen. Der kan derfor med hensyn til det nærmere indhold

af bestemmelserne henvises til bemærkningerne til § 1 i forslaget

til lov om offentlighed i forvaltningen.

På tilsvarende måde som i forslaget til lov om offentlighed i

forvaltningen foreslås det i stk. 2, at vedkommende minister kan

bestemme, at loven helt eller delvis skal gælde for nærmere

angivne virksomheder og institutioner. Dette gælder dog kun,

såfremt udgifterne ved disses virksomhed overvejende dækkes af

statslige midler eller kommunale midler, eller i det omfang de ved

lov har fået tillagt beføjelse til at træffe afgørelse på statens

eller en kommunes vegne. Vedkommende minister kan herunder

fastsætte nærmere regler om opbevaring af dokumenter m.v., jfr.

således sidste pkt.

Denne bestemmelse har navnlig til hensigt at sikre, at lovens

bestemmelser om parters aktindsigt ikke gøres illusorisk gennem

institutionens vilkårlige kassation af dokumenter. Bestemmelsen

tænkes således anvendt i tilfælde, hvor forvaltningslovens regler

om aktindsigt, men ikke offentlighedslovens, sættes i kraft for

institutionen.

Ledelsen og de ansatte i sådanne selskaber, institutioner m.v. vil

normalt ikke være omfattede af de regler i straffeloven og de

almindelige regler om disciplinæransvar, der gælder for personer i

offentlig tjeneste og hverv, og som i givet fald bl.a. kan sikre,

at de forvaltningsprocessuelle regler overholdes i den offentlige

forvaltning. Overholdelse af disse regler vil formentlig i et

betydeligt omfang kunne sikres gennem fastsættelsen af de vilkår,

der skal gælde for sådanne selskaber og institutioners udøvelse af

den pågældende virksomhed, eller som betingelse for ydelse af

tilskud m.v. til selskabet.

Justitsministeriet finder bl.a. på denne baggrund ikke, at der -

bortset fra regler om tavshedspligt - er fuldt tilstrækkeligt

grundlag for på nuværende tidspunkt at gennemføre særlige regler

om strafansvar for ledelsens og ansattes eventuelle

tilsidesættelse af forvaltningslovens bestemmelser.

Efter bestemmelsen i § 1, stk. 2, 3. pkt., kan vedkommende minister

fastsætte regler om tavshedspligt. Bestemmelsen åbner mulighed

for, at der, som foreslået af tavshedspligtsudvalget, fastsættes

regler om tavshedspligt for personer, der er knyttet til de i

bestemmelsen nævnte selskaber, institutioner, foreninger m.v., i

det omfang de helt eller delvist inddrages under loven.

Fastsættes der i henhold til denne bestemmelse regler om

tavshedspligt, finder straffelovens § 152 og §§ 152 c-152 f

tilsvarende anvendelse på overtrædelse af sådanne regler, jfr. §

27, stk. 4. Tavshedspligten indtræder fra det tidspunkt, de af

ministeren i henhold til § 1, stk. 2, fastsatte regler træder i

kraft, og vedrører oplysninger, som de, der er tilknyttet

selskabet, institutionen eller foreningen m.v. i tjenesten eller

hvervet har erfaret såvel før som efter dette tidspunkt.

Tavshedspligten gælder også selv om de pågældendes tilknytning til

selskabet, institutionen eller foreningen m.v. måtte ophøre. Der

henvises i øvrigt til betænkningen om tavshedspligt, side 199-200.

Til § 2

Bestemmelserne i forslagets § 2 tager stilling til spørgsmålet om,

hvorvidt lovens regler bør finde anvendelse på alle slags sager,

der behandles af de myndigheder og institutioner m.v., som efter

lovforslagets § 1 omfattes af loven.

Som nævnt i de indledende bemærkninger til lovforslagets kapitel 1

har offentlighedsudvalget foreslået, at loven om offentlighed i

forvaltningen som udgangspunkt skal finde anvendelse i forhold til

»al virksomhed«, der udøves af den offentlige forvaltning.

Dette forslag betegner principielt en udvidelse af

offentlighedsprincippets anvendelsesområde i forhold til den

retstilstand, der blev fastlagt ved den højesteretsdom om

sygehusjournaler, der er gengivet i U.f.R. 1975 side 763, hvori

det blev lagt til grund, at den gældende lov » . . . har for øje

tilfælde, hvor der foreligger en sag i gængs forstand, som

behandles af den offentlige forvaltning«. Med udtrykket »sag i

gængs forstand«, sigtes der formentlig i første række til sager om

udstedelse af konkrete eller generelle retsakter eller sager, som

undergives en administrativ sagsbehandling efter samme mønster som

i disse tilfælde, men som det fremgår af offentlighedsudvalgets

betænkning side 97 lader dommens rækkevidde sig næppe fastlægge

helt præcist.

Som fremhævet af offentlighedsudvalget i betænkningen side 338 må

forslaget om at udvide offentlighedsprincippet til at omfatte al

forvaltningsvirksomhed ses på baggrund af, at de reale hensyn, der

ligger bag gennemførelsen af offentlighed i forvaltningen, efter

udvalgets opfattelse principielt taler med samme styrke for at

lade reglerne herom gælde såvel i afgørelsessager som i andre

slags sager, jfr. herved også betænkningen side 110.

Noget tilsvarende gælder ikke generelt i forhold til de almindelige

regler for forvaltningens sagsbehandling, der er optaget i det

foreliggende forslag til forvaltningslov. Regler om forudgående

partshøring i lovforslagets kapitel 5 lader sig således ikke med

mening udstrække til at skulle finde anvendelse på alle former for

forvaltningens virksomhed, og det samme gælder i hvert fald i det

væsentlige for reglerne om begrundelse af forvaltningsafgørelser i

lovforslagets kapitel 6, jfr. således også begrundelsesudvalgets

betænkning side 40f.

Det anførte er baggrunden for, at lovforslagets § 2 indeholder en

snævrere afgrænsning af anvendelsesområdet for forvaltningslovens

regler end den, der er foreslået i offentlighedsloven.

Bestemmelsen i stk. 1 indeholder hovedreglen om, at forvaltningsloven

kun gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive

truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed.

Med udtrykket »truffet afgørelse« sigtes til udfærdigelse af

retsakter, dvs. udtalelser, der går ud på at fastsætte, hvad der

er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde. Uden for lovens

anvendelsesområde falder således navnlig den administrative

sagsbehandling, der har karakter af faktisk

forvaltningsvirksomhed, så som patient- og anden klientbehandling,

undervisning og rådgivning. Denne virksomhed tager netop ikke

sigte på at træffe retligt bindende afgørelser i forhold til de

implicerede enkeltpersoner. Det følger endvidere af bestemmelsens

formulering »truffet afgørelse«, at loven kun omfatter

sagsbehandlingen i forbindelse med udfærdigelsen af

offentligretlige retsakter i modsætning til indgåelse af

kontraktsforhold eller andre privatretlige dispositioner, jfr. dog

udvidelsen i stk. 2.

Loven gælder som udgangspunkt for sager om udfærdigelse af generelle

retsakter, f.eks. forskrifter og visse planer, og sager om

udfærdigelse af konkrete forvaltningsakter.

Formuleringen af bestemmelserne i lovforslagets § 9, stk. 1, § 10,

stk. 1, § 21, stk. 1, § 22 og § 23, stk. 1, der tillægger parter i

en sag nærmere angivne rettigheder, medfører imidlertid, at

lovforslagets regler om partens aktindsigt (lovforslagets kapitel

4), om partshøring (lovforslagets kapitel 5) og om begrundelse af

forvaltningsafgørelser (lovforslagets kapitel 6) ikke finder

anvendelse på behandlingen af sager om gennemførelse af generelle

forskrifter (love, anordninger, cirkulærer m.v.) eller

foranstaltninger af almindelig karakter. Uden for disse kapitlers

anvendelsesområde falder endvidere konkrete tjenestebefalinger til

underordnede myndigheder eller ansatte.

En myndigheds indstilling eller udtalelse til en anden

forvaltningsmyndighed til brug for en sags afgørelse er ikke en

afgørelse i lovens forstand, uanset om høringssvaret måtte være

bindende for den hørende myndighed. Det forhold, at en

forvaltningsmyndigheds afgørelse skal godkendes af domstolene,

medfører ikke, at den mister sin karakter af en administrativ

afgørelse, og lovens regler gælder således også for sådanne

afgørelser.

En myndigheds beslutning om, at en sag skal tages under behandling,

eller at en sag skal oversendes til en anden myndighed med henblik

på, at denne træffer afgørelse, er ikke afgørelser, der

fastsætter, hvad der er eller skal være ret i de pågældende

tilfælde, og sådanne beslutninger er derfor ikke omfattede af

reglerne i lovens kapitel 4-7. Det samme gælder

anklagemyndighedens beslutning om at rejse tiltale i en

straffesag.

Det centrale anvendelsesområde for forvaltningsloven er herefter den

administrative sagsbehandling i forbindelse med udfærdigelsen af

konkrete forvaltningsakter.

Dette svarer i det væsentlige til, hvad der gælder efter den norske,

svenske og finske forvaltningslov.

Med hensyn til den nærmere rækkevidde af lovens partsbegreb henvises

til bemærkningerne til lovforslagets § 9, stk. 1, og § 19, stk. 1.

I forhold til gældende ret medfører den foreslåede afgrænsning af

forvaltningslovens anvendelsesområde i princippet en vis

indskrænkning af anvendelsesområdet for reglerne om partens

aktindsigt. Som påpeget i offentlighedsudvalgets betænkning side

339 vil denne indskrænkning imidlertid næppe være af praktisk

betydning, når der samtidig gennemføres bestemmelsen om egenacces

i § 4, stk. 2, i forslaget til lov om offentlighed i

forvaltningen.

Den afgrænsning af forvaltningslovens anvendelsesområde, der er

foretaget i lovforslagets § 2, stk. 1, bør ikke gælde for

lovforslagets regler om inhabilitet, der også bør finde anvendelse

på sager om indgåelse af kontraktsforhold m.v. Det foreslås

derfor i stk. 2, at bestemmelserne i lovforslagets kapitel 2 om

speciel inhabilitet også skal gælde for behandlingen af sager om

indgåelse af kontraktsforhold eller lignende privatretlige

dispositioner.

Efter bestemmelsen i stk. 3, gælder de nu foreslåede regler om

tavshedspligt m.v. for al virksomhed, der udøvres inden for den

offentlige forvaltning.

Efter bestemmelsen i stk. 4 er der hjemmel til administrativt at

træffe bestemmelse om en udvidelse af forvaltningslovens

anvendelsesområde til helt eller delvis også at omfatte anden

forvaltningsvirksomhed end nævnt i stk. 1.

Til kapitel 2

Bestemmelserne i dette kapitel indeholder almindelige regler om

personlig inhabilitet.

Bestemmelsen i lovforslagets § 3 indeholder en opregning af de former

for interessekollision, der bør medføre inhabilitet. Lovforslagets

Ingen

Nr LSF 4

Forslag til forvaltningslov

Fremsat af justitsministeren

den 2. oktober 1985