Court orders public authority to compensate contractor for damages caused by restarting tender process after administrative review.

Tieliikelaitos oli valittu moottoritien urakoitsijaksi Tiehallinnon järjestämässä tarjouskilpailussa. Hankintapäätös kuitenkin kumottiin markkinaoikeuden päätöksellä. Tieliikelaitos valitti päätöksestä ja muutoksenhaku oli vielä vireillä, kun Tiehallinto aloitti samasta urakasta uuden tarjouskilpailun ja antoi urakan tuon tarjouskilpailun voittaneen yhtiön suoritettavaksi. Vasta tämän jälkeen korkein hallinto-oikeus antoi päätöksen, jonka mukaan ensimmäisessä hankintamenettelyssä ei ollutkaan ollut markkinaoikeuden päätöksessä todettuja virheitä.

Tiehallinnolla oli vallinneissa olosuhteissa ollut hyväksyttävä syy keskeyttää ensimmäinen hankintamenettely. Samaa hankintaa koskenut Tieliikelaitoksen muutoksenhaku ei myöskään estänyt hankinnasta luopumista ja uuden aloittamista. Tiehallinnon ei katsottu aiheuttaneen korvattavaa vahinkoa vain sillä, että se oli hankintasäännösten vastaisesti jättänyt ilmoittamatta tarjoajille hankinnan keskeyttämisestä ja sen perusteista. (Ään.)

L julkisista hankinnoista (1505/1992) 8 § (1247/1997)

Asian taustatiedot

Skanskan hakemuksesta markkinaoikeus oli 17.6.2003 menettelyvirheiden vuoksi kumonnut viimeisimmän hankintapäätöksen ja kieltänyt tekemästä hankintasopimusta tehdyn tarjouskilpailun perusteella. Lisäksi markkinaoikeus oli lausunut hankinnan jatkamisen edellyttävän uutta tarjouskilpailua ja sen perusteella tehtävää hankintapäätöstä. Tieliikelaitos oli valittanut markkinaoikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Tiehallinto oli heti markkinaoikeuden päätöksen jälkeen kilpailuttanut urakan uudelleen, valinnut nyt Skanskan uuden tarjouksen sekä allekirjoittanut 10.12.2003 urakkasopimuksen Skanskan kanssa. Korkein hallinto-oikeus oli sittemmin 14.6.2005 kumonnut markkinaoikeuden päätöksen katsottuaan, ettei hankintamenettelyssä ollut ollut virheitä.

Asian käsittely alemmissa oikeuksissa

Kanne ja vastaus Helsingin käräjäoikeudessa

Tieliikelaitos vaati kanteessaan, että Tiehallinto velvoitetaan suorittamaan sille korvaukseksi saamatta jääneestä liikevoitosta 4 100 000 euroa, rakennus- ja työnsuunnittelun kustannuksista 1 366 625 euroa ja kahden tarjouskilpailun kustannuksista yhteensä 303 907,60 euroa, kaikki korkoineen. Tiehallinnon korvausvastuu perustui ensisijaisesti julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992, jäljempänä hankintalaki) vastaiseen menettelyyn, jolla aiheutetun vahingon Tiehallinto oli lain 8 §:n nojalla velvollinen korvaamaan. Korkeimman hallinto-oikeuden päätös oli vahvistanut, että Tiehallinnon 19.3.2003 tekemä hankintapäätös on ollut oikea ja että Tieliikelaitoksella oli hankintalakiin perustuva oikeus hankintasopimuksen tekemiseen. Urakkasopimus olisi siten virheettömässä menettelyssä tullut sopia Tiehallinnon ja Tieliikelaitoksen kesken.

Uuden tarjouskilpailun järjestäminen ja Skanskan tarjouksen valitseminen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua odottamatta oli ollut virheellistä ja perustunut Tiehallinnon tietoisesti ottamaan riskiin. Tiehallinto oli valinnut urakan toteuttajaksi muun kuin hankintalain 7 §:ssä tarkoitetun kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen tekijän ja syrjinyt samalla Tieliikelaitosta. Jälkimmäinen tarjouskilpailu oli ollut virheellinen myös siksi, että Skanskan tarjous oli perustunut hankintasäännösten vastaiseen tarjoushinnan tinkimiseen. Skanska oli ensimmäisen tarjouskilpailun jälkeen alentanut urakasta pyytämäänsä hintaa ilman, että urakan sisältö olisi muuttunut vastaavasti.

Tieliikelaitos vaati Tiehallinnolta korvausta urakan rakennus- ja työnsuunnittelukustannuksista toissijaisesti sopimusrikkomuksen tai sopimuksentekotuottamuksen perusteella. Osapuolten välille oli hankintamenettelyn aikana syntynyt erillinen sopimus näiden kustannusten korvaamisesta Tieliikelaitokselle. Tieliikelaitos oli joka tapauksessa saanut Tiehallinnon hankintapäätöksistä ja Tiehallinnon kanssa käymistään neuvotteluista perustellusti sen käsityksen, että se tekisi urakkasopimuksen ja saisi urakan toteutettavakseen. Se oli tästä syystä aloittanut jo syyskuussa 2002 Tiehallinnon tieten urakan suunnittelutyöt ja jatkanut niitä kesäkuulle 2003 saakka. Suunnittelu oli ollut myös Tiehallinnon edun mukaista. Tiehallinto oli loukannut hankintamenettelynsä aikana synnyttämäänsä Tieliikelaitoksen luottamusta ja sen perusteltuja odotuksia.

Tiehallinto kiisti kanteen ja vaati sen hylkäämistä. Tiehallinto ei ollut rikkonut hankintasäännöksiä. Sillä ei ollut markkinaoikeuden päätöksen jälkeen ollut enempää oikeudellisesti kuin tosiasiallisesti muuta mahdollisuutta kuin järjestää urakasta viipymättä uusi tarjouskilpailu. Markkinaoikeuden päätöstä oli ollut Tieliikelaitoksen valituksesta huolimatta noudatettava sille määrätyn uhkasakon uhalla. Eduskunta oli toisaalta myöntänyt moottoritieosuuden rakentamiseen määrärahan ja asettanut hankkeen toteuttamiselle talousarviossaan aikataulun. Uuden tarjouskilpailun järjestäminen oli ollut välttämätöntä myös hankkeen viivästymisestä aiheutuvien haittojen ja lisäkustannusten rajoittamiseksi.

Uudessa tarjouskilpailussa kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen oli tehnyt Skanska, jonka kanssa Tiehallinnon oli ollut tehtävä urakkasopimus. Väite kielletystä jälkitinkimisestä oli perusteeton ja myöhäsyntyinen jo siihen nähden, että Tieliikelaitos ei ollut esittänyt väitettä jälkimmäisen hankintamenettelyn yhteydessä eikä liioin saattanut menettelyn oikeellisuutta markkinaoikeuden arvioitavaksi.

Tieliikelaitos oli itse laiminlyönyt rajoittaa väittämäänsä vahinkoa ja myötävaikuttanut sen syntymiseen, koska se ei ollut markkinaoikeuden päätöksestä valittaessaan vaatinut korkeinta hallinto-oikeutta kieltämään sanotun päätöksen täytäntöönpanoa.

Tiehallinto ei ollut tehnyt kanteessa väitettyä erillissopimusta eikä syyllistynyt sopimuksentekotuottamukseenkaan. Tiehallinto oli päin vastoin toistuvasti korostanut Tieliikelaitokselle, ettei osapuolten välillä ollut sitovaa urakkasopimusta ja että Tieliikelaitos valmistelisi suunnitelmia omalla riskillään siihen saakka, kunnes kirjallinen urakkasopimus allekirjoitettaisiin. Tiehallinto oli neuvotellut Tieliikelaitoksen kanssa täysin asianmukaisesti ja toiminut hankintalain ja markkinaoikeuden päätöksen mukaisesti.

Korvausvaatimukset olivat Tiehallinnon mukaan myös määriltään perusteettomat tai liialliset.

Käräjäoikeuden tuomio 19.10.2007

Käräjäoikeus katsoi markkinaoikeuden päätöksen merkinneen, että Tiehallinnon 19.3.2003 tekemältä hankintapäätökseltä oli poistunut oikeudellinen perusta ja että markkinaoikeuden toteama virhe oli ollut korjattava kilpailuttamalla urakka uudelleen. Tiehallinto ei ollut voinut jättää tarjouskilpailua järjestämättä. Näin ollen Tiehallinto ei ollut menetellyt hankintalain vastaisesti noudattaessaan markkinaoikeuden päätöstä toimittaa urakasta uusi tarjouskilpailu.

Ensimmäisessä tarjouskilpailussa annetut tarjoukset olivat olleet pidennystenkin jälkeen voimassa vain 19.7.2003 saakka. Käräjäoikeus ei pitänyt muuttuneiden kilpailumahdollisuuksien ja kustannustason nousun vuoksi ylipäänsä mahdollisena, että Tiehallinto olisi enää kesällä 2005 korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen voinut tehdä urakkasopimusta 19.3.2003 tehdyn hankintapäätöksen ja siinä valitun Tieliikelaitoksen tarjouksen perusteella.

Jälkitinkimisellä tarkoitettiin tilannetta, jossa hankintayksikkö jälkikäteen muutti tarjouskilpailun osoittamaa etusijajärjestystä ja tällä tavoin loukkasi tarjoajien tasapuolista kohtelua. Urakkasopimuksen allekirjoittamiseen johtanut tarjouskilpailu oli ollut menettelyllisesti erillinen ensimmäisestä tarjouskilpailusta ja järjestetty sen jälkeen, kun markkinaoikeus oli kumonnut 19.3.2003 tehdyn hankintapäätöksen. Skanskan tarjouksessa ei ollut ollut kysymys kielletystä jälkitinkimisestä.

Näillä perusteilla käräjäoikeus katsoi, ettei Tiehallinto ollut hankintalain 8 §:n mukaisessa korvausvastuussa Tieliikelaitokselle.

Suunnittelukustannusten korvaamista koskevan toissijaisen kanneperusteen osalta käräjäoikeus totesi, että tarjousmenettelystä aiheutuneet kustannukset jäivät julkisissa hankinnoissa yleensä tarjoajan vahingoksi, jollei suunnittelukustannusten korvaamisesta ollut erikseen sovittu. Osapuolet olivat riidattomasti uskoneet, että urakkasopimus tehdään sen jälkeen, kun korkein hallinto-oikeus olisi ratkaissut tiesuunnitelmasta tehdyt valitukset. Tämä oli kuitenkin tapahtunut vasta 25.6.2003 eli sen jälkeen, kun markkinaoikeus oli kumonnut 19.3.2003 tehdyn hankintapäätöksen.

Tiehallinto oli toistuvasti korostanut Tieliikelaitokselle, ettei osapuolten välillä ollut sitovaa urakkasopimusta. Tieliikelaitos oli itsekin todennut Tiehallinnolle tekevänsä suunnittelutöitä omalla kustannusvastuullaan. Käräjäoikeus näin ollen katsoi, ettei Tieliikelaitos ollut näyttänyt toteen väittämäänsä sopimusta siitä, että Tiehallinto korvaisi urakan rakennus- ja työnsuunnittelusta aiheutuneet kustannukset. Kanne oli siten perusteeton myös sopimusrikkomukseen perustuvilta osin.

Käräjäoikeus totesi niin sanotun negatiivisen sopimusedun mukaisen vahingonkorvauksen sopimuksen valmistelukuluista voivan tulla kysymykseen, mikäli sopimusneuvottelujen osapuoli menetteli aiesopimuksen vastaisesti. Joissakin tapauksissa tuottamuksellisia piirteitä voitiin nähdä siinä, että toinen osapuoli oli antanut liian myönteisen kuvan sopimuksen syntymisen todennäköisyydestä. Tässä tapauksessa yksinomainen syy urakkasopimuksen syntymättä jäämiselle oli ollut markkinaoikeuden sittemmin virheelliseksi todettu päätös. Se, että Tieliikelaitos ei ollut saanut urakkaa toteutettavakseen, ei ollut johtunut Tiehallinnon tuottamuksesta.

Käräjäoikeus hylkäsi kanteen.

Asian ovat ratkaisseet käräjätuomarit Tarja Honkanen, Björn Hellman ja Marjatta Berg.

Helsingin hovioikeuden tuomio 25.8.2009

Tieliikelaitos valitti hovioikeuteen toistaen kanteensa.

Hovioikeus toimitti asiassa pääkäsittelyn.

Hovioikeus hyväksyi käräjäoikeuden tuomion perustelut ja lopputuloksen hankintasäännösten rikkomiseen perustuvan vahingonkorvausvastuun osalta.

Tiehallinnon sopimusperusteisen vastuun osalta hovioikeus totesi henkilötodistelusta ilmenneen, että Tiehallinto oli tiennyt Tieliikelaitoksen suunnittelutyöstä hankkeen hyväksi, mutta Tieliikelaitoksen tienneen tehneensä työtä omalla kuluriskillään. Tiehallinnon oli näytetty myös myötävaikuttaneen suunnittelutyön suorittamiseen ennen urakkasopimuksen allekirjoittamista. Asiassa ei ollut kuitenkaan näytetty, että osapuolten välille olisi syntynyt erillinen sopimus ennen urakkasopimuksen allekirjoittamista tapahtuneen suunnittelun korvaamisesta.

Sopimuksentekotuottamuksen osalta hovioikeus totesi, että sopimusneuvottelut eivät lähtökohtaisesti sitoneet osapuolia ja että osapuolet voivat vetäytyä niistä yleensä ilman haitallisia seuraamuksia. Neuvottelujen pitkäaikainen jatkaminen ja siitä seuraava luottamus sopimuksen syntymiseen saattoivat kuitenkin joissakin tilanteissa johtaa toisenlaiseen johtopäätökseen. Jos sopimuksen tekemisestä sittemmin kieltäytyvä osapuoli herätti vastapuolessaan luottamuksen sopimuksen tekemiseen, hän saattoi olla velvollinen osallistumaan luottamuksesta aiheutuvan vahingon kattamiseen, mikäli hänen täytyi käsittää vastapuolen pitävän sopimusta tehtynä.

Tiehallinnon ja Tieliikelaitoksen välinen urakkasopimus oli ollut tarkoitus allekirjoittaa tiesuunnitelman lainvoimaiseksi tulemisen jälkeen. Henkilötodistelun mukaan tiesuunnitelman vahvistamista oli pidetty lähes varmana. Suunnittelutyön voitiin katsoa edenneen kummankin osapuolen intresseissä. Kummallakin osapuolella oli ollut tiedossaan urakan kireä aikataulu ja yhteiskunnan osoittama paine saada tie valmiiksi mahdollisimman pian.

Hovioikeus kuitenkin katsoi käräjäoikeuden tavoin, että sopimuksen tekemättä jättäminen oli johtunut yksinomaan markkinaoikeuden 17.6.2003 antamasta päätöksestä, jota kumpikaan osapuoli ei ollut odottanut. Sopimuksen tekemättä jättäminen oli siten johtunut seikasta, jota ei voitu lukea kummankaan osapuolen syyksi.

Kysymyksessä oli ollut kokonaisvastuu-urakka, jossa urakoitsija vastasi hankkeen suunnittelusta ja jossa suunnittelukustannukset sisältyivät kokonaisurakkahintaan. Tieliikelaitos oli ammattimaisena rakentajana ollut tietoinen urakan luonteesta ja suunnitteluvaiheessa vallinneesta sopimuksettomasta tilasta. Tieliikelaitos oli markkinaoikeudessa ilmoittanut tehneensä rakennussuunnittelua omalla kustannusriskillään, eikä mainitun lausuman voitu hovioikeuden mukaan tulkita tarkoittavan vain sitä, ettei projektissa vielä ollut tulorahoitusta. Tieliikelaitoksen suunnitelmat eivät olleet koituneet Tiehallinnon hyväksi, koska urakan lopulta suorittanut Skanska ei ollut käyttänyt niitä vaan omia suunnitelmiaan.

Loppupäätelmänään hovioikeus katsoi, että Tiehallinto oli tuonut ensimmäisestä hankintapäätöksestä aina markkinaoikeuden päätökseen 17.6.2003 asti riittävällä tavalla esiin sen, että sopimusta ei ollut vielä syntynyt ja että Tieliikelaitos teki asiassa työtä omalla riskillään. Tiehallinto ei ollut siten menettelyllään tai huolimattomuudellaan antanut Tieliikelaitokselle väärää käsitystä suunnittelutyön kustannusten korvaamisesta. Tiehallinnon ei voitu katsoa olevan menettelynsä johdosta velvollinen suorittamaan Destialle vahingonkorvausta.

Näillä perusteilla hovioikeus pysytti käräjäoikeuden tuomion lopputuloksen.

Asian ovat ratkaisseet hovioikeuden jäsenet Riitta Rajala, Tapio Vanamo (eri mieltä) ja Erkki Koivula.

Hovioikeudenneuvos Vanamo oli samaa mieltä kuin hovioikeuden enemmistö siltä osin, kuin kanne oli perustunut hankintalain rikkomiseen ja erilliseen sopimukseen kustannusten korvaamisesta. Erimielisyys koski Tiehallinnon korvausvastuuta sopimuksentekotuottamuksen perusteella.

Vanamo totesi osapuolten järjestäneen 25.9.2002 urakan sopimuskatselmuksen, jossa jo oli todettu urakkasopimuksen olleen allekirjoitettavissa katselmuksessa todetuin täsmennyksin. Tieliikelaitos oli aloittanut hankkeen rakennus- ja työnsuunnittelun, ja tästä tietoinen Tiehallinto oli muun ohella varannut suunnittelutyötä varten toimitiloja. Osapuolet olivat pitäneet suunnittelutyöhön liittyen neuvotteluja ainakin syksyn 2002 aikana. Tiesuunnitelmalta puuttunut lainvoima oli ollut ainoa syy, jonka vuoksi sisällöltään valmiiksi neuvoteltua urakkasopimusta ei ollut tarjouskilpailun jälkeen allekirjoitettu. Asianosaiset eivät olleet ottaneet urakkasuhteeseen valmistautuessaan huomioon sitä, että muut syyt kuin tiesuunnitelman keskeneräisyys saattaisivat keskeyttää tai estää urakan.

Asiassa oli Vanamon mukaan kysymys siitä, kenen oli kärsittävä vahinkonaan jälkikäteisarvion mukaan tarpeettomaksi käyneen suunnittelutyön kustannukset tilanteessa, jossa ennen lopullista urakkasopimusta suunnittelutyötä oli tehty tilaaja- ja urakoitsijatahojen yhteisymmärryksellä mutta sopimatta erikseen suunnittelutyön korvaamisesta ja jossa sellainen seikka, jota ei voitu lukea kummankaan sopijapuolen vastuupiiriin, oli estänyt urakan toteutuksen.

Vaikka Tiehallinto oli toistuvasti korostanut urakkasopimuksen syntyvän vasta allekirjoituksin, sen ei voitu näillä ilmoituksilla katsoa ottaneen kantaa siihen, kuka vastaisi ennen allekirjoittamista tehdystä suunnittelutyöstä, jonka tarkoituksena oli ollut nopeuttaa sopimuksen mukaista suoritusta. Tiehallinnon oli tullut ottaa huomioon, että vaikka suunnittelutyö lopullisessa urakkasuhteessa olisi sisältynyt kokonaisurakkahintaan, tällaista työtä ei tavallisesti tehty korvauksetta (KKO 1984 II 181). Tieliikelaitoksen puolestaan olisi tullut kohtuullisen mittavan suunnittelutyön aloittaessaan sopia erikseen kustannusten ja niihin liittyvän riskin jakamisesta. Tieliikelaitoksen markkinaoikeudelle toimittamassa lausumassa ei ollut otettu kantaa siihen, tulisiko Tiehallinnon korvata suunnittelukustannukset, jos urakkasopimusta ei lopulta voitaisi solmia.

Punnittaessa eri näkökohtia suurin painoarvo oli Vanamon mukaan annettava Tiehallinnon ilmoituksille, joiden mukaan urakkasopimus tultiin solmimaan Tieliikelaitoksen kanssa, kunhan tiesuunnitelma oli lainvoimainen. Näin ei kuitenkaan ollut menetelty, koska markkinaoikeus oli kumonnut hankintapäätöksen ennen kuin tiesuunnitelma oli vahvistettu. Kun vielä otettiin huomioon mainitusta ennakkoratkaisusta KKO 1984 II 181 ilmenevät periaatteet, Tiehallinto oli velvollinen korvaamaan Tieliikelaitoksen sijaan tulleelle Destialle suunnittelutyön kohtuulliset kustannukset, joiden määräksi Vanamo arvioi 1 300 000 euroa.

MUUTOKSENHAKU KORKEIMMASSA OIKEUDESSA

Destia Oy:lle myönnettiin valituslupa.

Valituksessaan Destia Oy vaati hovioikeuden tuomion kumoamista ja toisti kanteensa.

Toimintansa 1.1.2010 aloittanut Liikennevirasto, johon Tiehallinnon keskushallinto oli siirretty, vastasi valitukseen vaatien sen hylkäämistä.

KORKEIMMAN OIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Asian tausta ja kysymyksenasettelu Korkeimmassa oikeudessa

1. Tieliikelaitos on osallistunut tarjoajana Tiehallinnon moottoritien urakoimisesta järjestämään tarjouskilpailuun, jossa sen tarjous on tullut valituksi. Markkinaoikeus on toisen tarjoajan hakemuksesta kumonnut Tiehallinnon hankintapäätöksen menettelyvirheiden perusteella. Markkinaoikeuden päätös ei ole kuitenkaan tullut lainvoimaiseksi, koska Tieliikelaitos oli valittanut siitä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Muutoksenhaku on ollut vielä vireillä, kun Tiehallinto on aloittanut samasta urakasta uuden tarjouskilpailun ja antanut urakan tuon tarjouskilpailun voittaneen Skanska Tekra Oy:n (Skanska) suoritettavaksi. Vasta tämän jälkeen korkein hallinto-oikeus on antanut päätöksen, jonka mukaan Tiehallinnon ensimmäisessä tarjouskilpailussa ei ollutkaan ollut markkinaoikeuden päätöksessä todettuja virheitä. Tieliikelaitos on aloittanut rakennusurakan suunnittelutyöt tarjouskilpailun voitettuaan ja jatkanut niitä markkinaoikeuden päätökseen saakka.

2. Korkeimmassa oikeudessa on ensisijaisesti kysymys siitä, onko Tiehallinto menetellyt urakkaa toisen kerran kilpailuttaessaan julkisia hankintoja koskevien säännösten vastaisesti ja onko se siksi korvausvastuussa Destia Oy:ksi (Destia) yhtiöitetylle Tieliikelaitokselle. Toissijaisesti kysymys on Tiehallinnon sopimusoikeudellisesta vastuusta.

Julkisia hankintoja ja tarjoajien oikeusturvaa koskevat säädökset ja tulkintakäytäntö

3. Tiehallinto on aloittanut ensimmäisen hankintamenettelyn julkaisemalla siitä 24.1.2002 hankintailmoituksen. Jälkimmäisestä tarjouskilpailusta on julkaistu hankintailmoitus 10.7.2003. Tiehallinnon menettelyä on tämän vuoksi arvioitava tuolloin voimassa olleen, julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992, hankintalaki) nojalla. Hankintalain 8 §:n 1 momentin (1247/1997) mukaan se, joka kyseisen lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten tai Euroopan yhteisön lainsäädännön vastaisella menettelyllä aiheuttaa tarjoajalle vahinkoa, on velvollinen korvaamaan aiheuttamansa vahingon.

4. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on ollut kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa. Tarjouksista on lain 7 §:n mukaan tullut valita se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

5. Hankintalaissa ei ole säännöksiä aloitetun hankintamenettelyn keskeyttämisestä hankintaa tekemättä. Hankintaviranomaisten on kuitenkin tullut soveltaa julkisten hankintojen tekemistä ja muutoksenhakua säänteleviä Euroopan yhteisön direktiivejä niitä koskevien Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisujen mukaisesti.

8. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on ratkaisukäytännössään korostanut jäsenvaltioiden velvollisuutta varmistaa tehokas ja nopea muutoksenhakumahdollisuus hankintaviranomaisten kaikkiin hankintadirektiivien soveltamisalaan kuuluviin ratkaisuihin, joilla voi olla oikeusvaikutuksia, ja siten muiden ohella hankintamenettelyn keskeyttämistä koskeviin päätöksiin (esim. edellä mainittu tuomio C-92/00, kohdat 48 - 55 ja tuomio 11.1.2005 asiassa C-26/03, Stadt Halle, kohdat 28 - 34). Muutoksenhakuoikeuden turvaamiseksi Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on ilman nimenomaista säännöstäkin katsonut, ettei sopimusta saa tehdä tarjouskilpailun ratkaisemisen jälkeen niin pian, ettei muilla tarjoajilla ole mahdollisuutta hakea muutosta tai välitoimia täytäntöönpanon keskeyttämiseksi (tuomio 28.10.1999, asia C-81/98, Alcatel, kohdat 38 - 43).

9. Markkinaoikeus on hankintalain 9 §:n nojalla voinut hakemuksesta muun muassa poistaa hankintayksikön päätöksen, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Se on hankintalain 10 §:n 1 momentin mukaan voinut asettaa tällaisen kiellon ja velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon. Markkinaoikeus on 10 §:n 2 momentin mukaan voinut kieltää tai keskeyttää hankintayksikön päätöksen täytäntöönpanon taikka muutoin määrätä hankinnan keskeytettäväksi myös väliaikaisesti oikeudenkäynnin ajaksi.

10. Markkinaoikeuden päätökseen on hankintalain 12 §:n mukaan saanut hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Markkinaoikeuden päätöstä on ollut valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus ole toisin määrännyt. Korkein hallinto-oikeus on valitusviranomaisena voinut hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentin nojalla kieltää markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon tai määrätä sen keskeytettäväksi tai antaa muun täytäntöönpanoa koskevan määräyksen.

Tiehallinnon hankintamenettelyyn perustuva vastuu

11. Markkinaoikeus on päätöksessään 17.6.2003 kieltänyt Tiehallintoa tekemästä hankintasopimusta ensimmäisen tarjouskilpailun perusteella ja lausunut hankinnan jatkamisen edellyttävän uuden tarjouskilpailun järjestämistä, mikäli Tiehallinto halusi jatkaa urakoitsijan valintaa julkisena hankintana. Näiden kieltojen ja velvoitteiden tehosteeksi markkinaoikeus on asettanut 200 000 euron uhkasakon. Tiehallinto, joka ei markkinaoikeuden määräämän kiellon vuoksi ole voinut jatkaa 24.1.2002 aloittamaansa hankintamenettelyä, on tällöin aloittanut uuden hankintamenettelyn julkaisemalla tarjouskilpailusta hankintailmoituksen. Näin menetellessään Tiehallinnon on katsottava tosiasiassa keskeyttäneen ensimmäisen tarjouskilpailunsa tekemättä sen perusteella hankintaa.

12. Kuten muun muassa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä (päätös 25.11.2002, taltio 3064) ilmenee, muutoksenhakuviranomainen ei voi ehdottomalla tavalla velvoittaa hankintayksikköä hankinnan toteuttamiseen. Markkinaoikeuden päätöksessä ei siten ole asetettu Tiehallinnolle velvollisuutta jatkaa moottoritiehanketta ja aloittaa uusi tarjouskilpailu, eikä päätös liioin ole estänyt Tiehallintoa jäämästä odottamaan korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua. Tiehallinto on kuitenkin perustellut menettelyään muun ohella sillä, että kysymyksessä on ollut yhteiskunnallisesti merkittävä ja Suomea kansainvälisesti velvoittava tiehanke, jonka toteuttamista ei ole ollut perusteltua lykätä, kunnes muutoksenhaun lopputulos saadaan selville.

13. Kuten kohdassa 7 mainituista Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisuista käy ilmi, tarjouskilpailun voittaneella ei ole ehdotonta oikeutta saada hankinta toteutettavakseen. Hankinnan keskeyttäminen ei edellytä pakottavaa syytä eikä poikkeuksellisia olosuhteita. Keskeyttäminen ei kuitenkaan saa perustua tai johtaa kilpailun rajoittamiseen eikä yhdenvertaisen kohtelun ja menettelyn avoimuuden rikkomiseen. Korkein oikeus katsoo, että Tiehallinnon tavoite varmistaa yleisen edun kannalta merkittävän tiehankkeen toteuttaminen kohtuullisessa ajassa ja hallitusti on sinänsä ollut asianmukainen peruste keskeyttää ja yrittää korjata aikaisempi, markkinaoikeuden lainvastaiseksi katsoma hankintamenettely. Mikään asiassa esitetty ei viittaa siihen, että Tiehallinto olisi tällä menettelyllään pyrkinyt vaikuttamaan kilpailuasetelmaan tai hyödyntämään tilannetta kielletyllä tavalla.

16. Ensimmäisen tarjouskilpailun voittaneella Tieliikelaitoksella on ollut useita mahdollisuuksia hakea muutosta Tiehallinnon menettelyn johdosta ja vaatia tarvittavia turvaamis- ja keskeyttämistoimia. Tieliikelaitoksen oikeus tehokkaaseen muutoksenhakuun ei siten ole estänyt Tiehallintoa luopumasta valituksenalaisen hankinnan toteuttamisesta. Kun Tieliikelaitos on ollut selvillä mainituista tosiasiallisista päätöksistä, Korkein oikeus katsoo, että nimenomaisen keskeyttämisilmoituksen puuttuminen ei sellaisenaan ole aiheuttanut Tieliikelaitokselle kanteessa korvattavaksi vaadittua vahinkoa. Edellä todetulla tavalla Korkein oikeus katsoo, että moottoritiehankkeen edistäminen on ollut vallitsevassa epäselvässä tilanteessa hyväksyttävä syy ensimmäisen hankintamenettelyn keskeyttämiselle ja uuden aloittamiselle ja ettei Tiehallinto ole päätöksillään pyrkinyt vaarantamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

17. Uusi tarjouskilpailu on toteutettu avoimena menettelynä, johon myös Tieliikelaitos on voinut osallistua ja on osallistunutkin. Menettely sellaisenaan ei ole vaarantanut tarjoajien tasapuolista kohtelua, eikä menestyminen ensimmäisessä tarjouskilpailussa ole taannut Tieliikelaitokselle oikeutta urakan suorittamiseen. Tieliikelaitosta ei voida katsoa syrjityn jälkimmäisessä tarjouskilpailussa yksin sillä perusteella, että se oli voittanut puolitoista vuotta aikaisemmin aloitetun mutta kerrotuin tavoin keskeytetyn tarjouskilpailun. Tarjoushinnan kiellettyä tinkimistä ei ole puolestaan vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan merkinnyt pelkästään se, että Skanska on osallistunut jälkimmäiseen, erilliseen hankintamenettelyyn tarjoamalla siinä urakkaa halvemmalla hinnalla kuin ensimmäisessä tarjouskilpailussa.

18. Mainituilla perusteilla Korkein oikeus katsoo, ettei Destia ole osoittanut Tiehallinnon menetelleen hankintalain 8 §:ssä tarkoitetulla tavalla virheellisesti, kun se on aloittanut jälkimmäisen moottoritieurakkaa koskevan tarjouskilpailun, valinnut siinä Skanskan tarjouksen ja allekirjoittanut urakasta hankintasopimuksen huolimatta siitä, että ensimmäisen tarjouskilpailun menettelyvirheitä koskeva muutoksenhaku korkeimmassa hallinto-oikeudessa on vielä ollut vireillä. Tiehallinnolla ei siten ole velvollisuutta korvata Tieliikelaitoksen vahinkoa.

Tiehallinnon sopimusperusteisesta vastuusta

19. Alemmat oikeudet ovat katsoneet Destialta jääneen näyttämättä, että Tiehallinto olisi erillisin sopimuksin sitoutunut korvaamaan kustannukset Tieliikelaitoksen ensimmäisen hankintamenettelyn aikana tekemästä suunnittelutyöstä. Tältä osin Korkein oikeus hyväksyy alempien oikeuksien tuomioiden perustelut ja lopputuloksen.

Tiehallinnon sopimuksentekorikkomuksesta

20. Asiassa on vielä ratkaistavana Tieliikelaitoksen suunnittelukustannuksia koskeva toissijainen korvausvaatimus.

21. Sopimusneuvottelut eivät lähtökohtaisesti sido osapuolia, ja osapuolet voivat vetäytyä niistä yleensä ilman haitallisia seuraamuksia. Oikeuskäytännössä (KKO 1984 II 181 ja KKO 2009:45) on kuitenkin katsottu, että perusteeton vetäytyminen neuvotteluista voi johtaa korvausvastuuseen sopimuksentekorikkomusta koskevien periaatteiden mukaisesti. Näin voi olla varsinkin silloin, kun toinen osapuoli on tahallaan tai huolimattomuudesta synnyttänyt neuvottelukumppanissaan perustellun luottamuksen sopimuksen solmimiseen tai on moitittavalla tavalla ylläpitänyt tätä luottamusta.

22. Tiehallinto ja Tieliikelaitos ovat tunteneet hyvin tien rakentamiseen vaadittaviin lupiin ja julkiseen hankintaan liittyvät menettelyt sekä muutoksenhakumahdollisuudet. Tiehallinto ja Tieliikelaitos ovat kuitenkin olleet epätasapuolisessa asemassa sikäli, että Tiehallinto on urakan teettäjänä voinut urakan sisällön ohella määritellä myös tarjouskilpailun aikataulun. Se on aloittanut tarjouskilpailun huolimatta tiesuunnitelman keskeneräisyydestä. Tarjouskilpailun aloittamisesta päättäessään Tiehallinnon on tullut ottaa huomioon myös se mahdollisuus, että tiesuunnitelmaa käsitellään valitusten johdosta kaikissa muutoksenhakuasteissa. Tiesuunnitelma onkin tullut lainvoimaiseksi vasta korkeimman hallinto-oikeuden 25.6.2003 antamalla päätöksellä. Se, että urakkasopimuksen allekirjoittaminen urakoitsijaksi ensimmäisessä tarjouskilpailussa valitun Tieliikelaitoksen kanssa on viivästynyt, on siten seurausta Tiehallinnon liian aikaisin aloittamasta hankintamenettelystä.

23. Tiehallinto on tarjouskilpailun ajoittamisellaan vaikuttanut siihen, että tarjoajilta on kahdesti jouduttu tiedustelemaan tarjousten voimassaolon jatkamista. Tiehallinnon on tällöin tullut ottaa huomioon myös se mahdollisuus, että tiedustelut johtavat tätä menettelyä koskeviin valituksiin. Näin on myös tapahtunut, sillä Skanska on perustellut 19.3.2003 tehtyyn hankintapäätökseen kohdistunutta hakemustaan markkinaoikeudessa ensisijassa juuri tarjousten jatkamiseen liittyvillä seikoilla.

24. Tieliikelaitos on neuvotellut Tiehallinnon kanssa yli yhdeksän kuukauden ajan. Tiehallinto ja Tieliikelaitos ovat aina markkinaoikeuden antamaan päätökseen asti olleet yhtä mieltä siitä, että ne tulisivat tekemään keskenään urakkasopimuksen, kun tiesuunnitelma on hyväksytty. Vaikka Tieliikelaitos on jo tarjouskilpailuun osallistuessaan tiennyt, että tiesuunnitelmasta on valitettu, se on voinut perustellusti olla siinä käsityksessä, että tarjouskilpailun voittajana se saa urakan toteutettavakseen. Tieliikelaitos on Tiehallinnon tieten valmistellut urakan nopean aloittamisen edellyttämiä suunnitelmia omalla kustannuksellaan luottaessaan sopimuksen syntymiseen ja siihen, että suunnittelukustannukset tulevat katetuiksi urakan kokonaishinnasta.

26. Kohtuudella ei voida myöskään vaatia, että Tiehallinto olisi vielä markkinaoikeuden päätöksen jälkeen yrittänyt saada Tieliikelaitoksen kanssa aikaan urakkasopimusta kumotun hankintamenettelyn perusteella. Tiehallinnolla on siten ollut perusteltu syy vetäytyä neuvotteluista.

27. Näillä perusteilla Korkein oikeus katsoo, ettei Tiehallinto ole piittaamattomalla tai huolimattomalla menettelyllään saanut aikaan Tieliikelaitoksessa virheellistä käsitystä sopimuksen solmimisesta ja ettei se ole muutoinkaan menetellyt moitittavasti sellaisella tavalla, jonka perusteella se olisi osaksikaan velvollinen korvaamaan Tieliikelaitokselle aiheutuneita suunnittelukustannuksia.

Tuomiolauselma

Hovioikeuden tuomion lopputulosta ei muuteta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Raulos (eri mieltä), Liisa Mansikkamäki, Hannu Rajalahti (eri mieltä), Marjut Jokela ja Jorma Rudanko. Esittelijä Tommi Vuorialho.

Eri mieltä olevien jäsenten lausunnot

Oikeusneuvos Rajalahti:

Tiehallinnon julkisena hankintana toimeenpanemassa tarjouskilpailussa on ollut kysymys kokonaisvastuu-urakasta, jossa myös rakennussuunnitelmien laatiminen on kuulunut urakoitsijalle. Tiehallinto on 6.9.2002 ilmoittanut Destia Oy:n (entinen Tieliikelaitos) tehneen edullisimman tarjouksen, joskin sitova sopimus moottoritieosuuden rakentamisesta syntyisi vasta sopimusasiakirjan allekirjoittamisella. Tässä vaiheessa tiesuunnitelma ei ole ollut vielä lainvoimainen. Osapuolten välillä 25.9.2002 pidetyn sopimuskatselmuksen pöytäkirjasta ilmenee, että urakkasopimus olisi ollut muutoin allekirjoitettavissa, mutta koska korkein hallinto-oikeus ei ollut vielä antanut päätöstään tiesuunnitelmasta tehtyihin valituksiin, sopimus tehtäisiin vasta tiesuunnitelman tultua lainvoimaiseksi. Muuta syytä urakkasopimuksen allekirjoittamisen lykkäämiseen ei ole ollut.

Tiesuunnitelman lainvoimaisuuden viivästymisestä johtuen Tiehallinto on kaksi eri kertaa, 18.11.2002 ja 10.3.2003, tiedustellut tarjousten tekijöiltä, suostuivatko ne jatkamaan tarjoustensa voimassaoloaikaa kolmella kuukaudella. Tiehallinto on uusien tarjoustenkin perusteella ilmoittanut Destia Oy:n tarjouksen olleen kokonaistaloudellisesti edullisin ja valinnut uusilla hankintapäätöksillä Destia Oy:n edelleen urakoitsijaksi.

Destia Oy on Tiehallinnon tieten aloittanut heti syksyllä 2002 hankkeen rakennus- ja työsuunnittelun. Osapuolet ovat pitäneet suunnittelutyöhön liittyen useita neuvotteluita syksyn 2002 aikana ja Tiehallinto on antanut suunnittelutyötä varten Destia Oy:n käyttöön toimitilojakin. Pidän näissä olosuhteissa ilmeisenä, että kumpikaan osapuoli ei ole tässä vaiheessa olettanut lopullisen urakkasopimuksen tekemisen voivan estyä minkään muun syyn kuin tiesuunnitelman hyväksymättä jäämisen vuoksi.

Muilta osin olen samaa mieltä kuin enemmistö.

Totean, että markkinaoikeus on 17.6.2003 antanut edellä kerrotun sisältöisen päätöksen. Päätökseen on lisäksi sisällytetty määräys, jonka mukaan sitä oli valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrännyt. Korkein hallinto-oikeus on 14.6.2005 Destia Oy:n valituksesta kumonnut markkinaoikeuden päätöksen, koska hankintamenettelyssä ei ollut sellaista virheellisyyttä, johon markkinaoikeus oli perustanut päätöksensä.

Tuomiolle ominaisten vaikutusten syntyminen edellyttää yleensä, että ratkaisu on lainvoimainen. Pidän selvänä, ettei markkinaoikeuden lainvoimaa vailla ollut päätös ole velvoittanut, eikä ole voinutkaan velvoittaa Tiehallintoa heti jatkamaan kysymyksessä olevaa hankintaa ja järjestämään uutta tarjouskilpailua. Päätöksen sanamuodosta ilmenee, ettei sitä ole tarkoitettukaan, vaan hankinnan jatkamisen on todettu riippuvan Tiehallinnosta itsestään. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n säännöskään, jonka mukaan markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, ei siten ole velvoittanut Tiehallintoa heti jatkamaan hankintaa ja järjestämään uutta tarjouskilpailua.

Ratkaistavaksi tulee siten kysymys, mikä merkitys vahingonkorvausvelvollisuuden kannalta on sillä, että Tiehallinto on korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua odottamatta ja, muodollista hankinnan keskeyttämispäätöstä tosin tekemättä, päättänyt ensin järjestää uuden tarjouskilpailun ja sitten solmia urakkasopimuksen tuon tarjouskilpailun voittaneen Skanska Tekra Oy:n kanssa.

Julkisista hankinnoista annetun lain 7 §:n 1 momentin (1247/1997) mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kun Destia Oy:n tarjouksen on todettu olleen sanotussa lainkohdassa tarkoitettu tarjous ja siitä on yhtiölle ilmoitettu, Tiehallinnolle on syntynyt julkisista hankinnoista annettuun lakiin perustunut velvollisuus solmia urakkasopimus Destia Oy:n kanssa ja sanotulle yhtiölle puolestaan oikeus vaatia, että sopimus tehdään juuri sen kanssa. Markkinaoikeus on tosin päätöksellään 17.6.2003 kumonnut hankintapäätöksen, mutta tuo päätös ei ole Destia Oy:n valituksen johdosta tullut lainvoimaiseksi.

Perusteena menettelylleen Tiehallinto on vedonnut, paitsi virheelliseen käsitykseen siitä, että se oli jo markkinaoikeuden lainvoimaa vailla olevan päätöksen perusteella velvollinen korkeimman hallinto-oikeuden päätöstä odottamatta järjestämään uuden tarjouskilpailun sekä solmimaan urakkasopimuksen sen voittaneen tarjoajan kanssa, lähinnä hankkeen yhteiskunnalliseen merkitykseen ja sen viivästymisestä yhteiskunnalle aiheutuvien haittojen ja kustannusten määrään sekä valtion vuoden 2002 tulo- ja menoarvioesitykseen.

Mitä tulee viimeksi mainittuun perusteeseen, valtion vuoden 2002 tulo- ja menoarvioesityksen 31 pääluokan 24 luvun 78 momentissa on myönnetty määräraha kysymyksessä olevan moottoritieosuuden rakentamista varten. Momentin perustelutekstiä seuraavan selvitysosan mukaan hanke alkaa vuonna 2002 ja valmistuu vuonna 2005. Määrärahan perustelujen jälkeen esitetty selvitysosa ei kuitenkaan ole oikeudellisesti velvoittava vaan sisältää erilaisia arvioita ja suunnitelmia. Siten valtion vuoden 2002 tulo- ja menoarvio sinänsä ei ole velvoittanut tai oikeuttanut Tiehallintoa mahdollisesti aiheutuvaan viiveeseen vedoten toteuttamaan hanketta välittömästi ja siten estämään Destia Oy:ltä oikeussuojakeinojen tehokkaan käytön.

E 18 Lohja-Lohjanharju välisen moottoritieosuuden ei ole osoitettu olevan muuta kuin tavallinen julkinen hankinta. Hankkeiden viivästyminen, johtuipa se mistä syystä tahansa, on tavallisesti omiaan aiheuttamaan kustannusten nousua ja muutakin haittaa. Myös hankintaan liittyvien oikeussuojakeinojen käyttämisestä aiheutuu tyypillisesti viivästystä, jonka pituutta ei tavallisesti voida etukäteen tarkoin tietää. Jonkinlaisen viiveen ja kustannusten mahdollisen nousun perusteella ei mielestäni kuitenkaan yleensä voida perustella oikeussuojajärjestelmän syrjäyttämistä. Sellaisia poikkeuksellisia tosiasiallista pakkotilannetta osoittavia seikkoja, joiden perusteella asiaa olisi ehkä arvioitava toisin, ei ole tässä asiassa esitetty.

Katson siten, että Tiehallinto on julkisista hankinnoista annetun lain vastaisella menettelyllään aiheuttanut Destia Oy:lle taloudellista vahinkoa.

Asian arviointiin ei mielestäni tässä tapauksessa vaikuta se, että Destia Oy:n viimeisin tarjous oli voimassa kolme kuukautta eli 19.7.2003 saakka ja että korkeimman hallinto-oikeuden päätös annettiin vasta tämän tarjouksen voimassaoloajan päätyttyä. Osapuolet olivat jo aikaisemmin joutuneet turvautumaan tarjousten voimassaoloaikojen pidentämiseen joutuessaan odottamaan tiesuunnitelman lainvoimaiseksi tulemista.

Tiehallinto on vielä väittänyt Destia Oy:n itse myötävaikuttaneen vahinkoon, kun se ei ollut muutosta markkinaoikeuden päätökseen hakiessaan samalla pyytänyt sen täytäntöönpanon kieltämistä. Destia Oy:lle koituneen vahingon voidaan kuitenkin arvioida johtuneen pikemminkin siitä, että Tiehallinto oli, vaikka markkinaoikeuden päätös ei siihen velvoittanut, korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua odottamatta järjestänyt uuden tarjouskilpailun ja valinnut toisen urakoitsijan kuin siitä, ettei Destia Oy ollut pyytänyt täytäntöönpanon kieltämistä. Mahdollisen täytäntöönpanokiellon merkitys olisi myös nyt kysymyksessä olevassa tilanteessa ollut epäselvä.

Sanotuilla perusteilla velvoitan Tiehallinnon julkisista hankinnoista annetun lain 8 §:n nojalla korvaamaan Destia Oy:lle aiheutuneen taloudellisen vahingon. Vahingon määrän selvittämiseksi palautan asian Helsingin käräjäoikeuteen.

Äänestyksen tuloksen johdosta velvollisena lausumaan Destia Oy:n toissijaisista kannevaatimuksista eli sopimusrikkomukseen tai sopimuksentekotuottamukseen perustuvasta vahingonkorvausvelvollisuudesta ilmoitan näiltä osin yhtyväni enemmistön lausuntoon.

---

[SV]

I en anbudstävlan som ordnades av Vägförvaltningen hade Vägverket valts till entreprenör för en motorväg. Upphandlingsbeslutet upphävdes dock genom marknadsdomstolens beslut. Vägverket överklagade beslutet och överklagandet var fortfarande anhängigt när Vägförvaltningen inledde en ny anbudstävlan om samma entreprenad och gav entreprenaden till det bolag som hade vunnit denna anbudstävling. Först därefter fattade högsta förvaltningsdomstolen ett beslut, enligt vilket det inte i det första upphandlingsförfarandet hade funnits sådana fel som konstaterats i marknadsdomstolens beslut.

Vägförvaltningen hade under rådande förhållanden haft godtagbara skäl att avbryta det första upphandlingsförfarandet. Att Vägverket överklagade upphandlingen hindrade inte heller Vägförvaltningen från att avbryta upphandlingen och påbörja en ny. Vägförvaltningen ansågs inte ha orsakat ersättningsgill skada enbart genom att man i strid med upphandlingsbestämmelserna hade underlåtit att informera anbudsgivarna om att upphandlingen avbryts och orsakerna till detta. (Omröstn.)

L om offentlig upphandling (1505/1992) 8 § (1247/1997)