# PVG 2022 3 — Municipality's Obligation for Free Kindergarten Student Transport **Geschäftsnummer:** PVG 2022 3 **Citation:** VG GR PVG 2022 3 **Gericht / Behörde:** Verwaltungsgericht (Praxis des Verwaltungsgerichts (PVG)) **Entscheiddatum:** 0000-00-00 **Canonical Legislator URL:** https://docs.legislator.ch/de/sources/court-decision/ch-gr/GR_VG_006_PVG-2022-3_0000-00-00/municipality-s-obligation-for-free-kindergarten-student-transport **Official Source URL:** https://entscheidsuche.gr.ch/tribunavtplus/ServletDownload/PVG_2022_3_4d6e0efbfb0c8da1c1cb2b2e23ea3558729f991237f5059c5fad3b88c62befcf19563d4f51f3236f610f72a327f553b34610114e6fd98697962ff4975bc29d5f1ffd905678327a3ad6a497ca8641d4f8?path=4d6e0efbfb0c8da1c1cb2b2e23ea3558729f991237f5059c5fad3b88c62befcf19563d4f51f3236f610f72a327f553b34610114e6fd98697962ff4975bc29d5f1ffd905678327a3ad6a497ca8641d4f8&pathIsEncrypted=1&dossiernummer=PVG_2022_3 **Entscheidsuche Mirror:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_006_PVG-2022-3_0000-00-00.pdf ## Zusammenfassung (Sachverhalt & Erwägungen) The case concerns whether the obligation for the municipality to ensure free student transport under cantonal law applies to kindergarten education, even though kindergarten attendance is generally voluntary in the canton and is not counted as part of the mandatory nine-year basic schooling. The court reasoned that while the federal constitutional right to sufficient basic schooling only covers the mandatory grades, the canton requires municipalities to offer a two-year kindergarten program, making the offering of this stage mandatory. Because the kindergarten offering is mandatory, the related obligation to organize and finance student transport—as stipulated by cantonal law if the circumstances warrant it (excessive length or danger of the route)—is triggered, granting parents a legally protected right to a reasonable commute or free transport if necessary. ## Leitsatz / Regeste Art. 14 SchulG; Art. 19 BV — Art. 14 SchulG: Cited as the basis for the obligation of school authorities to organize and finance student transport if circumstances require it, applying to the Kindergarten level offering. Art. 19 BV: Cited to establish the protected right of parents to a reasonable school route or free student transport if required by the specific circumstances. ## Rechtsfragen & angewandte Gesetzesbestimmungen ### 1. Art. 14 SchulG Cited as the basis for the obligation of school authorities to organize and finance student transport if circumstances require it, applying to the Kindergarten level offering. ### 2. Art. 19 BV Cited to establish the protected right of parents to a reasonable school route or free student transport if required by the specific circumstances. ## Volltext des Entscheids 2/3 Erziehung PVG 2022 3 – Unentgeltlicher Transport für Schüler und auf Kindergar- tenstufe (E.3.1). – Zum Grundrecht auf ausreichenden Grundschulunter- richt (Art. 19 BV); Ermessensspielraum der Kantone (Schulhoheit); Bund setzt Minimalstandard (E.3.2). – Zumutbarkeit Schulweg: Weglänge, Höhendifferenz, Ge- fährlichkeit (E.3.3). – Besuch Kindergarten ist freiwillig; für Fremdsprachige obligatorisch (E.3.4). – Kindergartenunterricht zählt im Kanton Graubünden nicht zur Grundschule mit obligatorischer Schulzeit von 9 Jahren (E.3.5). – Verpflichtung der Gemeinden für Angebot auf Kinder- gartenbesuch (E.3.6). – Angebot des Kindergartens somit obligatorisch; Besuch aber freiwillig (E.3.7). – Rechtsanspruch der Eltern auf zumutbaren Schulweg bzw. auf unentgeltlichen Schülertransport, sofern es die konkreten Verhältnisse erfordern (E.3.8). – Trasporto gratuito per gli allievi e per la scuola dell’infan- zia (consid. 3.1). – Sul diritto fondamentale a un’istruzione scolastica di base sufficiente (art. 19 Cost.); Potere d’apprezzamento dei Cantoni (autonomia cantonale nel campo scolastico); La Confederazione stabilisce lo standard minimo (con- sid. 3.2). – Percorso casa-scuola ragionevole: lunghezza del percor- so, dislivello, pericolosità (consid. 3.3). – La frequenza della scuola dell’infanzia è facoltativa; per i bambini alloglotti è obbligatoria (consid. 3.4). – Nel Cantone dei Grigioni, l’istruzione alla scuola dell’in- fanzia non rientra sotto l’istruzione scolastica di base con 9 anni di scuola dell’obbligo (consid. 3.5). – Obbligo dei comuni di offrire la possibilità di frequentare la scuola dell’infanzia (consid. 3.6). – L’offerta della scuola dell’infanzia è obbligatoria; La fre- quenza è però volontaria (E.3.7). – Diritto dei genitori a un percorso casa-scuola ragione- vole, risp. a un trasporto di allievi gratuito, se richiesto dalle circostanze specifiche (consid. 3.8). 42 2/3 Erziehung PVG 2022 Erwägungen: 3.1. Nach Art. 14 des Gesetzes für die Volksschulen des Kantons Graubünden (SchulG; BR 421.000) mit dem Titel «Unent- geltlichkeit» gilt was folgt: Der Unterricht in der öffentlichen Volksschule ist am 1 Schulort unentgeltlich. 2 Sofern die Verhältnisse es erfordern, sind die Schulträ- gerschaften verpflichtet, den Transport der Schülerinnen und Schüler zu organisieren und zu finanzieren. Vorliegend stellt sich als erstes die Frage, ob der Kinder- garten ebenfalls von Art. 14 SchulG miterfasst wird. Die Grundlage der Beschwerde ist die Pflicht der betreffenden Beschwerdegeg- nerin, für einen ausreichenden und unentgeltlichen Schulunter- richt zu sorgen, welcher eben auch die Kindergartenstufe umfasst. Die Beschwerdeführerin geht davon aus, dass dies so ist; der Be- schwerdegegner bestätigt das in der angefochtenen Verfügung (vgl. Akten der Beschwerdeführerin [Bf-act.] 2, Ziff. 4 S. 10). Die Beschwerdegegnerin ist jedoch gegenteiliger Ansicht und verweist auf den Entscheid des Schulrats (Akten des Beschwerdegegners [Bg-act.] 1, Ziff. III/2 S. 4). 3.2. Art. 19 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) gewährleistet als soziales Grund- recht einen individuellen Anspruch auf ausreichenden und unent- geltlichen Grundschulunterricht. Zuständig für das Schulwesen sind die Kantone (Art. 62 Abs. 1 BV). Sie gewähren einen ausrei- chenden Grundschulunterricht, der allen Kindern offensteht. Er ist obligatorisch und an öffentlichen Schulen unentgeltlich (Art. 62 Abs. 2 BV). Der Grundschulunterricht muss genügen, um die Schüler sachgerecht auf ein selbstverantwortliches Leben im mo- dernen Alltag vorzubereiten (BGE 141 I 9 E.3.2, 133 I 156 E.3.1). Der verfassungsmässige Anspruch auf staatliche Leistung betrifft einzig die öffentliche Grundschule (vgl. Giovanni BiaGGini, Bundes- verfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl., Zü- rich 2017, N 8 zu Art. 19 BV). Die Anforderung des ausreichenden Grundschulunterrichts im Sinne von Art. 19 BV belässt den Kan- tonen bei der Regelung des Grundschulwesens einen erheblichen Gestaltungsspielraum (BGE 146 I 20 E.4.2, 144 I 1 E.2.1, 140 I 153 E.2.3.1, 138 I 162 E.3.1). Das Grundrecht auf unentgeltlichen Grund- schulunterricht fungiert als Rahmen für die kantonale Schulhoheit und erlaubt dem Bund, im Schulwesen einen Minimalstandard festzulegen (ReGula KäGi-DieneR, in: ehRenzelleR/SchinDleR/SchweizeR/ vallenDeR [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung/St. Galler 43 2/3 Erziehung PVG 2022 Kommentar, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, Art. 19 N. 13). Dabei ist der Grundschulunterricht, vorbehalten besonderer örtlicher und anderer Verhältnisse, am Aufenthaltsort der Schüler zu erteilen; die räumliche Distanz zwischen Aufenthalts- und Schulort darf den Zweck der ausreichenden Grundschulausbildung nicht gefährden. Kann der Schulweg einem Kind wegen übermässiger Länge oder Gefährlichkeit nicht zugemutet werden, so ergibt sich aus Art. 19 BV ein Anspruch auf Übernahme der Transportkosten. Weder aus völkerrechtlichen Bestimmungen (Art. 13 UNO-Pakt I [SR 0.103.1] und Art. 28 des Übereinkommens über die Rechte des Kindes [KRK; SR 0.107]; vgl. BGE 133 I 156 E.3.6.4) noch aus Art. 7 der Verfas- sung des Kantons Graubünden (KV; BR 110. 100) ergeben sich über Art. 19 BV hinausgehende Grundrechtsansprüche. 3.3. Der Unterricht ist grundsätzlich am Wohnort der Schü- ler zu erteilen. Die räumliche Distanz zwischen Wohn- und Schulort darf den Zweck der ausreichenden Grundschulausbildung nicht ge- fährden. Daraus ergibt sich ein Anspruch auf Übernahme der Trans- portkosten, wenn das Zurücklegen des Schulweges zu Fuss wegen übermässiger Länge oder Gefährlichkeit dem Kind nicht zugemutet werden kann. Die Zumutbarkeit eines Schulweges bestimmt sich nach seiner Länge und der zu überwindenden Höhendifferenz, nach der Beschaffenheit des Weges und den damit verbundenen Gefahren sowie nach Alter und Konstitution der betroffenen Kinder (vgl. dazu häfelin/halleR/KelleR/ThuRnheRR, Schweizerisches Bun- destaatsrecht, 10. Aufl., Zürich 2020, N 925e [S. 309], mit Verweis auf Urteil des Bundesgerichts 2P.101/2004 vom 14. Oktober 2004 in: ZBl 106 [2005] S. 430 ff.; Urteil des Verwaltungsgerichts Graubün- den U 10 54 vom 17. August 2010). 3.4. Im Kanton Graubünden haben der Kanton und die Ge- meinden dafür zu sorgen, dass Kinder und Jugendliche einen ihren Fähigkeiten entsprechenden Grundschulunterricht erhalten. Mit dieser in Art. 89 KV verankerten Regelung wird das soziale Grund- recht von Art. 19 BV und die Verpflichtung von Art. 62 Abs. 1 und 2 BV aufgegriffen. Umgesetzt wird diese Bestimmung auf kanto- naler Ebene im Gesetz über die Volksschule des Kantons Graubün- den (bereits zitiertes Schulgesetz [SchulG]) und den zugehörigen Verordnungen (insbesondere der Verordnung zum Schulgesetz [Schulverordnung; BR 421.010]). Nach Art. 6 Abs. 1 SchulG besteht die Volksschule aus der Kindergartenstufe, der Primarstufe und der Sekundarstufe I. Der Schulbesuch ist auf der Primarstufe und auf der Sekundarstufe I obligatorisch (Art. 10 Abs. 2 SchulG). Der Be- such des zwei Jahre dauernden Kindergartens ist freiwillig (Art. 7 44 2/3 Erziehung PVG 2022 Abs. 1 und 2 SchulG). Die Schulträgerschaft kann den zweijähri- gen Kindergartenbesuch allerdings für fremdsprachige Kinder für obligatorisch erklären (Art. 7 Abs. 3 SchulG), um deren (sprachli- che) Integration zu fördern. Als fremdsprachig im Sinne von Art. 7 Abs. 3 SchulG gelten alle Kinder, die eine andere Sprache sprechen als die Schulsprache vor Ort (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts U 14 71 vom 21. Januar 2016, worin es um einen zweisprachigen Unterricht im Kindergarten ging und der Besuch des Kindergartens für fremdsprachige Kinder gestützt auf Art. 7 Abs. 3 SchulG für obligatorisch erklärt und demnach im konkreten Fall als Teil des Grundschulunterrichts angesehen wurde). 3.5. Das Gesetz über die Volksschule der Beschwerdegeg- nerin führt in seinem Art. 1 (RB 81) – konform mit dem übergeord- neten Recht – als zu führende Schulstufen die Kindergartenstufe, die Primarstufe und die Sekundarstufe I auf. Was die Schulpflicht, den Schulort und die Unentgeltlichkeit des Unterrichts betrifft, verweist das kommunale Gesetz in Art. 3 auf das kantonale Recht. Damit ist vorliegend davon auszugehen, dass auf dem Gebiet der Beschwerdegegnerin der Kindergartenunterricht nicht zum Grund- schulunterricht zählt, weil damit nur die Schulen während der obli- gatorischen Schulzeit gemeint sind. Gemäss dem Schulkonkordat von 1970 beträgt die obligatorische Schulzeit 9 Jahre; für diejeni- gen Kantone, welche der interkantonalen Vereinbarung über die Harmonisierung der obligatorischen Schule (HarmoS-Konkordat vom 14. Juni 2007) beigetreten sind, ist die obligatorische Schul- zeit auf 11 Jahre ausgedehnt; in diesen Kantonen zählt auch der zweijährige Kindergarten zum Grundschulunterricht (vgl. auch häfelin/halleR/KelleR/ThuRnheRR, a.a.O. N 925). Die Stimmbevölke- rung des Kantons Graubünden hat in der Abstimmung vom 30. November 2008 allerdings den Beitritt zum HarmoS-Konkordat mit 56.72% der Stimmen abgelehnt, weshalb aus dem Konkordat in Bezug auf die Situation im Kanton Graubünden nichts abgeleitet werden kann. 3.6. Als Zwischenergebnis ergibt sich, dass in der Gemein- de der Beschwerdegegnerin der Kindergartenunterricht nicht zum obligatorischen Unterricht zählt, d.h. dessen Besuch freiwillig ist (vorbehältlich Art. 7 Abs. 3 SchulG). Daraus allerdings zu schlies- sen, dass die Beschwerdegegnerin nicht in der Pflicht stünde, für einen zumutbaren Schulweg besorgt sein zu müssen, würde zu kurz greifen: Der kantonale Gesetzgeber verpflichtet die Gemeinden, im Rahmen der Volksschule einen zwei Jahre dauernden Kindergarten anzubieten (vgl. dazu Art. 3, Art. 4, Art. 6 sowie Art. 7 SchulG). 45 2/3 Erziehung PVG 2022 3.7. Das Angebot des Kindergartens ist somit seitens der Beschwerdegegnerin obligatorisch, der Besuch durch die Kinder hingegen freiwillig. Mit dem Obligatorium des Angebots der Kin- dergartenstufe geht die Unentgeltlichkeit gemäss Art. 14 SchulG einher, und insbesondere die Pflicht der Schulträgerschaft, den Transport der Schülerinnen und Schüler zu organisieren und zu fi- nanzieren, sofern es die Verhältnisse erfordern. 3.8. Als Fazit lässt sich damit festhalten, dass die Beschwer- deführerin bzw. ihre gesetzlichen Vertreter (Eltern) einen rechtlich geschützten Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg bzw. auf einen unentgeltlichen Schülertransport haben, sofern es die Ver- hältnisse erfordern. Damit sind die weiteren Rügen – nämlich die Verletzung des rechtlichen Gehörs, die Unzumutbarkeit und die Ge- fährlichkeit des Schulweges – materiell zu behandeln und zu klären. U 22 7 Urteil vom 31. Mai 2022 Die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde in öffentlich-recht- lichen Angelegenheiten ist noch hängig (2C_562/2022). 46