# PVG 2022 1 — Municipal Regulation Authorizing Winter Road Opening Upheld **Geschäftsnummer:** PVG 2022 1 **Citation:** VG GR PVG 2022 1 **Gericht / Behörde:** Verwaltungsgericht (Praxis des Verwaltungsgerichts (PVG)) **Entscheiddatum:** 2022-12-31 **Ausgang:** Abgewiesen (Dismissed) **Canonical Legislator URL:** https://legislator.ch/de/case/ch/gr/PVG%202022%201/municipal-regulation-authorizing-winter-road-opening-upheld **Official Source URL:** https://entscheidsuche.gr.ch/tribunavtplus/ServletDownload/PVG_2022_1_ea3b182beef59b8c349185d9526f43b08ca2264ab0e2c0acca19b59adcd609766106b9c6200c8af52f45a66638a67cccc2ef366ef099c4cdc140488c0c3ca563edc1bc0425c099a9488a18062b80f8de?path=ea3b182beef59b8c349185d9526f43b08ca2264ab0e2c0acca19b59adcd609766106b9c6200c8af52f45a66638a67cccc2ef366ef099c4cdc140488c0c3ca563edc1bc0425c099a9488a18062b80f8de&pathIsEncrypted=1&dossiernummer=PVG_2022_1 **Entscheidsuche Mirror:** https://entscheidsuche.ch/docs/GR_Gerichte/GR_VG_006_PVG-2022-1_2022-12-31.pdf ## Zusammenfassung (Sachverhalt & Erwägungen) A municipal regulation authorizing the winter opening of a field road is valid because the road qualifies as a public road under traffic law, regardless of existing driving prohibitions or partial private ownership, since private owners have historically tolerated public use, implying a tacit dedication for common use even without formal dedication. Furthermore, because the road is designated as an agricultural and forestry path in the general development plan, the municipality is explicitly authorized by local building law to issue further regulations regarding its use, including decisions on seasonal accessibility like winter opening. ## Leitsatz / Regeste Art. 3 Abs. 2 SVG; Art. 7 Abs. 1 EGzSVG; Art. 46 Abs. 3 des kommunalen Baugesetzes; Art. 31 der Gemeindeverfassung — Art. 3 Abs. 2 SVG: Cited in the final determination (E.5.7) as a basis for the municipality's authority to issue traffic restrictions on the public road. Art. 7 Abs. 1 EGzSVG: Cited in the final determination (E.5.7) as the cantonal delegation making the municipality competent to issue traffic restrictions under Art. 3 Abs. 2 SVG. Art. 46 Abs. 3 des kommunalen Baugesetzes: Cited in the final determination (E.5.7) as the basis for the competence of the municipal assembly regarding regulations on the use of forest and goods roads. ## Rechtsfragen & angewandte Gesetzesbestimmungen ### 1. Art. 3 Abs. 2 SVG Cited in the final determination (E.5.7) as a basis for the municipality's authority to issue traffic restrictions on the public road. ### 2. Art. 7 Abs. 1 EGzSVG Cited in the final determination (E.5.7) as the cantonal delegation making the municipality competent to issue traffic restrictions under Art. 3 Abs. 2 SVG. ### 3. Art. 46 Abs. 3 des kommunalen Baugesetzes Cited in the final determination (E.5.7) as the basis for the competence of the municipal assembly regarding regulations on the use of forest and goods roads. ### 4. Art. 31 der Gemeindeverfassung Cited in the final determination (E.5.7) in conjunction with Art. 46 Abs. 3 BauG for the competence of the municipal assembly to issue or amend regulations on the use of forest and goods roads. ## Volltext des Entscheids 1/1 Öffentliche Sachen PVG 2022 Öffentliche Sachen 1 Caussas publicas Cose pubbliche 1 Winteröffnung einer Feldstrasse. Kommunales Reglement zum Befahren von Feld-, Flur-, Forst- und Alpstrassen. – Der Umstand, dass eine Feldstrasse einem Fahrverbot untersteht und teilweise über private Grundstücke ver- läuft, spricht nicht gegen die Qualifikation als öffentliche Strasse im Sinne des Strassenverkehrsgesetzes (E.5.3). – Wenn private Eigentümer seit jeher den Gemeinge- brauch einer Feldstrasse bewusst geduldet haben, ist die Strasse als öffentlich zu qualifizieren, auch wenn kei- ne formelle Widmung erfolgt ist (E.5.5). – Ist die Feldstrasse im generellen Erschliessungsplan (GEP) als Land- und Forstwirtschaftsweg im Sinne des kommunalen Baugesetzes aufgenommen, und ist vorge- sehen, dass die Gemeinde bezüglich der Benutzung der Wald- und Güterstrassen weitergehende Regelungen er- lassen kann, ist sie auch befugt, die Winteröffnung einer solchen Strasse zu beschliessen (E.5.6). Apertura invernale di una strada campestre. Regolamento comunale per la guida su strade campestri, agricole, fo- restali e alpine. – La circostanza che una strada campestre sia soggetta a un divieto di circolazione e che in parte passi sopra pro- prietà private, non impedisce di qualificarla come strada pubblica ai sensi della Legge federale sulla circolazione stradale (consid. 5.3). – Se i proprietari privati hanno da sempre consapevolmente tollerato l’uso pubblico di una strada campestre, la strada deve essere considerata come pubblica anche se non è stata formalmente consacrata come tale (consid. 5.5). – Se la strada campestre è inclusa nel piano generale di urbanizzazione (PGU) come strada agricola e forestale ai sensi della legge edilizia comunale, e se è previsto che il comune possa emanare ulteriori normative sull’uso delle strade forestali e di trasporto, il comune è anche autoriz- zato a stabilire l’apertura invernale di una tale strada (con- sid. 5.6) 27 1/1 Öffentliche Sachen PVG 2022 Erwägungen: 5.1. Die Beschwerdeführer wenden ein, dass die Gemeinde gar nicht befugt war, über die Offenhaltung der Feldstrasse E. im Winter zu entscheiden. Indem die Kompetenz der Gemeinde, in diesem Zusammenhang gesetzgeberisch tätig zu werden, be- stritten wird, wird die Verletzung von übergeordnetem Recht i.S.v. Art. 59 Abs. 1 lit. a VRG gerügt (vgl. oben E.3). Zu eruieren ist ins- besondere, ob die Gemeinde im Einklang mit dem übergeordneten Recht über den Spielraum verfügte, das Reglement zu erlassen. 5.2. Beim streitgegenständlichen Reglement handelt es sich um Verkehrseinschränkungen i.S.v. Art. 3 Abs. 2 SVG. Nach dieser Bestimmung sind die Kantone befugt, Fahrverbote, Verkehrsbe- schränkungen und Anordnungen zur Regelung des Verkehrs für bestimmte Strassen zu erlassen. Sie können diese Kompetenz an die Gemeinden übertragen. Der Kanton Graubünden hat mit Art. 7 Abs. 1 EGzSVG von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht und die Befugnis zum Erlass von Fahrverboten, Verkehrsbeschränkungen und Anordnungen zur Regelung des Verkehrs auf Gemeindestras- sen auf die Gemeinden übertragen. Die Gemeinde ist daher für öf- fentliche Strassen gestützt auf Art. 3 Abs. 2 SVG und Art. 7 Abs. 1 EGzSVG zum Erlass von Verkehrsbeschränkungen befugt. 5.3. Zunächst ist somit zu klären, ob die Feldstrasse E. im Sinne des Strassenverkehrsgesetzes – also strassenverkehrs- rechtlich – als öffentlich zu qualifizieren ist (Art. 1 Abs. 1 SVG). Nach Art. 1 Abs. 2 der Verkehrsregelnverordnung (VRV; SR 741.11) sind Strassen öffentlich, wenn sie nicht ausschliesslich privatem Gebrauch dienen. Ob eine Strasse in privatem oder öffentlichem Eigentum steht, ist nicht entscheidend; ebenso kommt es nicht da- rauf an, ob eine Strasse dem Gemeingebrauch gewidmet ist (vgl. BGE 104 IV 105 E.3; Urteile des Bundesgerichts 6B_384/2020 vom 23. August 2021 E.1.4.2, 6B_673/2008 vom 8. Oktober 2008 E.1.1; Waldmann/Kraemer, in: niggli/Probst/Waldmann [Hrsg.], Basler Kom- mentar Strassenverkehrsgesetz, Basel 2014, Art. 1 Rz. 19). Mass- gebend ist vielmehr, dass die Strasse einem unbestimmten Perso- nenkreis zur Benützung offensteht. Auch die Tatsache, dass eine Strasse nur für gewisse Verkehrsarten oder -zwecke offensteht, vermag am öffentlichen Charakter eines Weges nichts zu ändern (BGE 104 IV 105 E.3; Urteile des Bundesgerichts 6B_384/2020 vom 23. August 2021 E.1.4.2, 6B_847/2011 vom 21. August 2012 E.2.). Der Strassenbegriff des Strassenverkehrsgesetzes umfasst damit die rein tatsächlich dem allgemeinen Verkehr offenstehenden Stras- sen und deckt sich nicht mit dem Begriff der öffentlichen Strassen 28 1/1 Öffentliche Sachen PVG 2022 im Gemeingebrauch nach der öffentlich-rechtlichen Terminologie (Urteil des Bundesgerichts 2A.194/2006 vom 3. November 2006 E.2 m.w.H.). Unter den strassenverkehrsrechtlichen Begriff der öffent- lichen Strasse fällt auch die Feldstrasse E. , da diese für die Öffentlichkeit zugänglich ist. Dass sie einem Fahrverbot untersteht und teilweise über private Grundstücke verläuft, spricht nach dem Ausgeführten nicht gegen die Qualifikation als öffentliche Strasse im Sinne des Strassenverkehrsgesetzes. 5.4. Wohl können funktionelle Verkehrsanordnungen im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG auf allen im Sinne der Strassenver- kehrsgesetzgebung öffentlichen Strassen verfügt werden, unab- hängig von der jeweiligen Eigentümerschaft. Zu berücksichtigen ist demgegenüber auch der Grundsatz, wonach das Gemeinwesen privates Areal nur dann und nur soweit durch hoheitliche Anord- nungen als öffentliche Verkehrsfläche behandeln darf, als es die dafür erforderliche Verfügungsmacht (z.B. in der Form eines dingli- chen Rechtes) erlangt hat (Urteile des Bundesgerichts 5A_348/2012 vom 15. August 2012 E.4.3.2, 2A.194/2006 vom 3. November 2006 E.5.2 m.w.H.). Das Erfordernis der genügenden Verfügungsmacht dient dabei dem Schutz der Eigentumsgarantie und spielt vorab dann eine Rolle, wenn ein im Eigentum eines Privaten stehendes Grundstück entgegen dessen Willen der Allgemeinheit zur Verfü- gung gestellt werden soll. Es würde daher diesem Grundsatz wi- dersprechen, wenn es dem Gemeinwesen ohne weiteres möglich wäre, indirekt auf dem Wege funktioneller Verkehrsanordnungen im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG die Öffnung einer im Privateigen- tum stehenden Strasse in einem Umfang zu erzwingen, wie es ihm nach Massgabe der erlangten Verfügungsmacht gar nicht gestat- tet wäre (Urteil des Bundesgerichts 2A.194/2006 vom 3. November 2006 E.5.2). 5.5. Vorliegend ist umstritten und somit zu prüfen, ob es sich bei der Feldstrasse E. um eine öffentliche Strasse im Sin- ne des Strassenrechts handelt. Wege und Strassen können auch dann öffentlich sein, wenn sie im Eigentum Privater stehen, da das Eigentumsverhältnis im zivilrechtlichen Sinne für die Benutzung durch die Öffentlichkeit nicht entscheidend ist (BGE 127 I 164 E.5b/ bb; Urteil des Bundesgerichts 5A_348/2012 vom 15. August 2012 E.4.3.1). Die Öffentlichkeit einer Strasse im weiteren Sinne hängt davon ab, ob sie dem Gemeingebrauch offensteht, d.h. dass eine Strasse nur durch die Widmung zum Gemeingebrauch öffentlich werden kann (PVG 1994 Nr. 4 E.1). In der Regel entspricht die Wid- mung einer Verfügung, mit welcher eine Sache öffentlich erklärt 29 1/1 Öffentliche Sachen PVG 2022 wird, diese kann aber auch konkludent und damit formlos erfol- gen. Die Widmung setzt die Verfügungsmacht des Gemeinwesens über die öffentliche Sache voraus (v.a. dingliches Recht des Ge- meinwesens an der Sache). Bei Grundstücken, die sich im Eigen- tum Privater befinden, muss das Gemeinwesen in der Regel die Zustimmung des Eigentümers zur Widmung einholen oder ihm eine entsprechende öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung auferlegen (Urteile des Bundesgerichts 1C_620/2018 vom 14. Mai 2019 E.1.2.2; 5A_348/2012 vom 15. August 2012 E. 4.3.2). Wenn eine Sache – insbesondere eine Strasse oder ein Weg – seit unvordenk- licher Zeit im öffentlichen Gebrauch steht, kann ausnahmsweise auf eine Widmung verzichtet werden (BGE 94 I 569 E.2a; PVG 1994 Nr. 4 E.1; Häfelin/müller/UHlmann, a.a.O. Rz. 2232. Vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 5A_348/2012 vom 15. August 2012 E.4.3.3). Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden hat sich bereits im Urteil U 00 119 vom 18. Mai 2001 E.2a über die Qualifikation der Feldstrasse E. geäussert. Damals ging das Gericht davon aus, dass obwohl keine formelle Widmung aktenkundig war, von einer stillschweigend erfolgten Widmung zum Gemeingebrauch ausgegangen werden durfte; dies, nachdem die diversen Landei- gentümer die Benützung der Strasse durch die Allgemeinheit seit (damals) rund 90 Jahren geduldet hatten. Daran ändern auch die Vorbringen der Beschwerdeführer nichts, wonach sie bzw. ihr Vater und Rechtsvorgänger im Verfahren U 00 119 nicht Partei gewesen sei, weshalb das Urteil ihnen gegenüber keine Bindungswirkung habe, denn bei der Frage, ob die jahrzehntelange stillschweigen- de Duldung einer Widmung zum Gemeingebrauch gleichkommt, durfte auf die äusseren Umstände abgestellt werden. Von dieser Qualifikation abzuweichen besteht heute – über 20 Jahre später – kein Anlass. Die Feldstrasse E. dient unbestrittenermassen seit ihrer Entstehung der Erschliessung der F. und wird seit- her von der Allgemeinheit benutzt. Ausserdem ist sie im generel- len Erschliessungsplan als Land- und Forstwirtschaftsweg im Sin- ne von Art. 46 des kommunalen Baugesetzes eingetragen und die Gemeinde hat in Bezug auf die Strasse unwidersprochen mehrere Reglemente erlassen (Bg-act. 4, 15 und 16) sowie Gebühren für ihre Benutzung erhoben. Weiter wurde der Unterhalt der Strasse unbe- stritten stets vollumfänglich von der Gemeinde getragen mit Aus- nahme der letzten paar Jahre, in welchen der Strassenunterhalt aufgrund des Baus des Q. von der R. übernommen wur- de (vgl. act. A4 S. 7). Betrachtet man die Gesamtheit der Umstände ist somit davon auszugehen, dass die jeweiligen Grundstückeigen- 30 1/1 Öffentliche Sachen PVG 2022 tümer der Parzellen G. und H. sowie die D. AG als Eigentümerin der Parzelle J. und die Beschwerdegegnerin als Eigentümerin der Parzellen K. , L. , M. , N. und O. seit jeher den Gemeingebrauch der Feldstrasse E. be- wusst geduldet haben und somit ist die Strasse als öffentlich zu qualifizieren, auch wenn keine formelle Widmung erfolgt ist. 5.6. Hierzu wenden die Beschwerdeführer aber ein, dass sowohl sie als auch ihr Rechtsvorgänger sich stets gegen eine Win- teröffnung gewehrt haben und dass von einem jahrelangen, wi- derspruchslosen Gebrauch maximal im Hinblick auf die Benützung der Strasse im Sommer die Rede sein kann (vgl. Bf-act. 6, 8 und 9). Dem ist aber entgegenzuhalten, dass aufgrund der Tatsache, dass es sich um eine öffentliche Strasse handelt, die Eigentümer kein Recht mehr haben, den Gemeingebrauch zu beschränken oder aufzuheben und die Gemeinde dafür zuständig ist, allfällige Ver- kehrsbeschränkungen zu erlassen. Der Eigentümer einer im Sinne des Strassenrechts öffentlichen Strasse hat keine Möglichkeit, die Öffentlichkeit der Strasse wieder aufzuheben, vielmehr kann dies nur durch eine behördliche Aufhebungserklärung, und zwar die Ent- widmung, erfolgen (PVG 1994 Nr. 4; Häfelin/müller/UHlmann, a.a.O., Rz. 2233). Die vorherig geltende Wintersperre war vor allem aus Sicherheits- und Kostengründen in Kraft, da aufgrund der damals herrschenden Lawinensituation die Sicherheit nicht genügend ge- währleistet war (VGU U 00 119 E.3c, vgl. auch unten E.8.9.3). Dem Entscheid VGU U 00 119 E.2b ist implizit zu entnehmen, dass die Gemeinde C. über eine allfällige Winteröffnung der Feldstras- se E. entscheiden konnte. Gemäss dem Reglement für das Befahren der Feldstrasse E. vom 5. Mai 1998 war zudem die Kompetenz dem Gemeindevorstand zugewiesen, über Ausnahme- regelungen für den Winterbetrieb zu entscheiden (vgl. Art. 5 Abs. 2 des Reglements [Bg-act. 15]); ausserdem war gemäss dem Regle- ment für das Befahren der Feldstrasse nach E. mit Motorfahr- zeugen vom 26. September 1991 die Gemeinde zuständig, über Beginn und Ende der Wintersperre zu entscheiden (vgl. Art. 5 lit. a des Reglements [Bg-act. 16]). Schliesslich ist eine Winteröffnung auch mit der aktuellen raumplanerischen Regelung vereinbar. Die Feldstrasse E. wurde im generellen Erschliessungsplan (GEP) als Land- und Forstwirtschaftsweg im Sinne des Art. 46 des kom- munalen Baugesetzes (BauG) aufgenommen, dabei werde keine Unterscheidung zwischen winterlicher und sommerlicher Nutzung gemacht. Nach Art. 46 Abs. 3 BauG richte sich die Benutzung der Wald- und Güterstrassen nach den Vorschriften der Wald- und Me- 31 1/1 Öffentliche Sachen PVG 2022 liorationsgesetzgebung sowie der örtlichen Verkehrsregelung der Gemeinde, also es wird vorgesehen, dass die Gemeinde weiterfüh- rende Regelungen erlassen kann. Die Gemeinde hat von dieser Be- fugnis Gebrauch gemacht und neben der land- und forstwirtschaft- lichen Nutzung eine bewilligungspflichtige Nutzung der Strasse für andere Benutzer ermöglicht. Ausserdem werden nach Art. 95 Abs. 1 BauG die Verkehrsanlagen für den Verkehr offengehalten, soweit es den öffentlichen Bedürfnissen entspricht und die Bau- behörde bezeichnet die Strassen, Wege und Plätze, die jeweils im Winter von Schnee zu räumen sind, also ist die Winteröffnung von Feldstrassen nicht von vornherein ausgeschlossen. In grundsätzli- cher Hinsicht ist zudem festzuhalten, dass eine öffentliche Strasse öffentlich bleibt, auch wenn sie aufgrund von klimatischen Bedin- gungen, Naturgefahren etc. vorübergehend bzw. saisonal gesperrt werden muss. Nach dem Ausgeführten hält das Gericht fest, dass die Gemeinde die ganzjährige Nutzung der Strasse regeln kann und somit die Zuständigkeit nicht auf die schneefreie Zeit beschränkt ist. Ob die Gemeinde die Beschwerdeführer für die Nutzung ihres Grundeigentums (weiterhin) zu entschädigen hat oder nicht, kann hier offen bleiben, zumal die Beschwerdeführer keine dahin- gehenden Anträge gestellt haben. 5.7. Zusammenfassend ist somit festzustellen, dass die Feldstrasse E. eine öffentliche Strasse ist und die Gemeinde C. gestützt auf Art. 3 Abs. 2 SVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 EGzSVG zum Erlass von Verkehrsbeschränkungen befugt war. Gemeindein- tern ergibt sich die Zuständigkeit der Gemeindeversammlung für den Erlass des Reglements gestützt auf Art. 46 Abs. 3 des kommu- nalen Baugesetzes i.V.m. Art. 31 der Gemeindeverfassung, wonach die Gemeindeversammlung für den Erlass bzw. die Änderung der Vorschriften über die Benutzung von Wald und Güterstrassen zu- ständig ist. V 21 5 Urteil vom 4. Oktober 2022 Die an das Bundesgericht erhobene Beschwerde in öffentlich-recht- lichen Angelegenheiten ist noch hängig (1C_587/2022). 32