Social Insurance Institution Transparency and Access to Case Files

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2 Herausgabe von Gutachten, Akteneinsicht, Umfang des Öffentlichkeitsprinzips der Verwaltung.

– Auf den Antrag auf Herausgabe und Analyse der Arbeitsunfähigkeit sämtlicher monound bidisziplinärer Gutachten, die zwischen den Jahren 2015 und 2019 von der IV-Stelle eingeholt wurden, und auf Angabe, wie viele dieser Gutachten von der betreffenden Ärztin erstellt worden seien und wie sich die in diesen Gutachten attestierten Arbeitsunfähigkeiten in einer leidensangepassten Tätigkeit verteilten, kommen weder das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung noch das kantonale Öffentlichkeitsgesetz und das kantonale Datenschutzgesetz zur Anwendung (E.3.2.1, 3.2.2).

– Gestützt auf die kantonale Öffentlichkeitsgesetzgebung könnte gemäss Bundesgericht bei gegebenen Voraussetzungen ein generelles Zugangsrecht für die Öffentlichkeit bejaht werden, wobei der Zugang vom Nachweis eines schutzwürdigen Interesses abhängig gemacht werden kann, wenn er einen besonderen Aufwand der Behörde erfordere (E.3.2.3.1).

– Demgegenüber vermittelt Art. 47 Abs. 1 lit. a ATSG der betroffenen Person einen individuellen Anspruch auf Akteneinsicht für die sie betreffenden Daten; das verfahrensrechtliche Akteneinsichtsrecht kann sich somit nicht auf diejenigen Dokumente erstrecken, die Gegenstand eines Zugangsgesuchs bilden müssten; angesichts der vom Bundesgericht anerkannten Wichtigkeit von gutachterlichen Tendenzen bezüglich der Arbeits(un)fähigkeit ist zu folgern, dass nach Massgabe des kantonalen Rechts ein Anspruch auf Zugang zu den massgebenden Gutachten bestehen würde, sofern im Leistungsverfahren mit dem Beizug der fraglichen Gutachterin konkret zu rechnen ist; im Kanton Graubünden ist jedoch die Sozialversicherungsanstalt vom Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes ausgenommen, weshalb auch nicht zu prüfen ist, ob bei der Bereitstellung der die Gutachten betreffenden Informationen ein derartiger Aufwand entstehen würde, der den Geschäftsgang der Beschwerdegegnerin erheblich beeinträchtigen bzw. lahmlegen würde (E.3.2.3.2, 3.2.3.3).

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– Ein entsprechender Anspruch lässt sich auch nicht direkt aus Art. 16 Abs. 3 BV oder Art. 10 EMRK ableiten (E.3.2.3.4).

Edizione di perizie, visione di atti, portata del principio di trasparenza dell‘amministrazione

– Alla richiesta di consegna e analisi dell‘incapacità al lavoro di tutte le perizie monoe bidisciplinari commissionate dall‘Ufficio AI negli anni tra il 2015 e il 2019 e alla richiesta di indicare quante di queste perizie siano state redatte dalla rispettiva medica e come siano le proporzioni riguardo alle incapacità lavorative in un attività adatta attestate in queste perizie non si applicano né la Legge federale sul principio di trasparenza dell‘amministrazione né la Legge cantonale sul principio di trasparenza e la Legge cantonale sulla protezione dei dati (consid. 3.2.1, 3.2.2).

– Secondo il Tribunale federale, un diritto generale di accesso del pubblico potrebbe essere affermato sulla base della legislazione cantonale sul principio della trasparenza se sono soddisfatte le condizioni, tuttavia l‘accesso può essere subordinato alla prova di un interesse degno di protezione se richiede uno sforzo straordinario da parte dell‘autorità (consid. 3.2.3.1);

– Per contro l‘art. 47 cpv. 1 lett. a LPGA conferisce alla persona interessata un diritto individuale alla visione di atti relativi a dati che la riguardano; il diritto processuale alla visione di atti non può quindi estendersi a documenti che dovrebbero essere oggetto di una richiesta d‘accesso; considerata l‘importanza, riconosciuta dal Tribunale federale, di tendenze peritali in merito alla capacità risp.

all‘incapacità lavorativa si può concludere che, a seconda del diritto cantonale, vi sarebbe un diritto di accesso alle perizie pertinenti, a condizione che nella procedura di prestazioni si debba far conto concretamente con il coinvolgimento della rispettiva esperta peritale; tuttavia nel Cantone dei Grigioni l‘Istituto delle assicurazioni sociali è escluso dall‘ambito d‘applicazione della Legge sul principio di trasparenza, per cui non va nemmeno esaminato se mettere a disposizione le informazioni riguardanti le perizie comporterebbe uno sforzo tale da compromettere o bloccare in modo significativo l‘attivi-

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tà della controparte.(consid. 3.2.3.2, 3.2.3.3).

– Un tale diritto non è deducibile direttamente nemmeno dall‘art. 16 cpv. 3 Cost. o dall‘art. 10 CEDU (consid.

3.2.3.4).

Erwägungen:

2. Streitig ist vorliegend der Rentenanspruch der Beschwerdeführerin. Uneins sind sich die Parteien bezüglich der Bemessung des Invalideneinkommens und dabei insbesondere bezüglich der Verwertbarkeit der (Rest-) Arbeitsfähigkeit auf dem ausgeglichenen Arbeitsmarkt und der Vornahme eines Leidensabzugs. Unbestritten ist demgegenüber die Höhe des Valideneinkommens.

3. Vorerst ist auf die von der Beschwerdeführerin gestellten verfahrensrechtlichen Anträge (Datenbekanntgabe, Angaben zu den Arbeitsunfähigkeiten in den herauszugebenden Gutachten, vgl. Erwägung 3.1.1 ff.) bzw. auf die formelle Rüge (Verletzung des rechtlichen Gehörs; vgl. Erwägung 4) einzugehen.

3.1. Einerseits betrifft dies die Anträge der Beschwerdeführerin auf Herausgabe und Analyse (bezüglich Arbeitsunfähigkeit) sämtlicher monound bidisziplinären Gutachten, die zwischen den Jahren 2015 und 2019 von der Beschwerdegegnerin eingeholt wurden (vgl. Erwägung 3.1.1 ff.). Zwar ging das Gericht im Laufe des Verfahrens davon aus, dass eine abschliessende Beurteilung gestützt auf die vorhandenen medizinischen Unterlagen trotz ergänzender Stellungnahme von med. pract. E. vom 20. Dezember 2018 nicht möglich sei, weshalb es die Einholung eines psychiatrischen Gerichtsgutachtens bei Dr. med. L. veranlasste. Nach Kenntnisnahme des am 24. September 2020 erstatteten Gerichtsgutachtens anerkannte die Beschwerdegegnerin gestützt auf die von Dr. med. L. festgestellte (Rest-)Arbeitsfähigkeit von 40 % ihre Leistungspflicht, weshalb die Ausführungen von med. pract.

E. vom 7. April 2016 bzw. vom 20. Dezember 2018 bei der Entscheidfindung des Gerichts kaum noch bzw. nur noch in untergeordnetem Mass entscheidrelevant sind (vgl. Erwägung 7). Folglich erübrigten sich eigentlich weitere Ausführungen zu den vorliegenden (allerdings nicht zurückgezogenen) Verfahrensanträgen der Beschwerdeführerin. Da es sich jedoch um eine grundlegende, im allgemeinen Interesse liegende und bisher so (im Kanton Graubünden) wohl noch nicht beantwortete Frage handelt, soll im Nachfolgenden in allgemeiner Form darauf eingegangen werden.

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3.1.1. Die Beschwerdeführerin beantragt, die Beschwerdegegnerin solle zur Bekanntgabe sämtlicher im Zeitraum vom

1. Januar 2015 bis zum 31. Dezember 2019 eingeholten monound bidisziplinären Gutachten und zur Angabe, wie viele dieser Gutachten von med. pract. E. erstellt worden seien, verpflichtet werden, sowie auch zur Angabe, wie sich die in diesen Gutachten attestierten Arbeitsunfähigkeiten in einer leidensangepassten Tätigkeit verteilten. Sie begründet diesen Antrag im Wesentlichen damit, dass dem Gutachten von med. pract. E. im vorliegenden Verfahren ein hoher Stellenwert zukomme, während den IV-Stellen bei der Vergabe von monound bidisziplinären Gutachten ein grosser Ermessensspielraum zustehe. Im Schreiben vom 3. Dezember 2018 habe die Beschwerdegegnerin die Gutachterin als «unseren Partner» bezeichnet. Damit stellten sich Fragen zur Praxis der Gutachtensvergabe sowie zu Neutralität und Unabhängigkeit. Die Beschwerdeführerin habe Anspruch auf ein faires Verfahren und auf neutrale fachkundige Beurteilung der medizinischen Situation. Die Verfahrensanträge zielten darauf ab, anhand der verlangten Daten zu erfahren, ob bei der involvierten Gutachterin eine Tendenz bestehe, die Arbeitsunfähigkeit eher zurückhaltend oder grosszügig anzuerkennen.

3.1.2. Die Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, dass für derartige Anträge das Öffentlichkeitsgesetz zu beachten sei. Dessen Geltungsbereich erstrecke sich jedoch nicht auf die Sozialversicherungsanstalt Graubünden. Für die Beschwerdegegnerin als Teil der Sozialversicherungsanstalt Graubünden gelte somit das Geheimhaltungsprinzip (mit Öffentlichkeitsvorbehalt). Für Dritte seien Informationen, über welche die Verwaltung verfüge, nur ausnahmsweise zugänglich, und grundsätzlich bestehe kein Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten. Nur wer ein besonderes Interesse geltend machen könne, habe Anspruch auf Information und Akteneinsicht. Zu beachten seien sodann die nach Art. 33 ATSG geltende Schweigepflicht und die privaten Interessen der Gutachter bzw. Gutachterstellen. Aufgrund dieser rechtlichen Ausgangslage dürfe sie keine personalisierten Daten von Gutachterstellen herausgeben.

3.2. Die Beschwerdeführerin äussert sich nicht zur massgeblichen gesetzlichen Grundlage. Sie bezweifelt jedoch, dass das von der Beschwerdegegnerin erwähnte kantonale Öffentlichkeitsgesetz überhaupt zur Anwendung gelangt. Sie verweist auf das Urteil des Bundesgerichts 1C_461/2017 vom 27. Juni 2018 E.7.6 (publiziert als BGE 144 I 170; vgl. dort auch den Hinweis auf BGE 137 V

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210 E.2.5), in dem festgehalten worden sei, dass es für versicherte Personen von Belang sei, ob es für einen Gutachter oder eine Gutachterin eine Tendenz gebe, die Arbeitsunfähigkeit eher zurückhaltend oder grosszügig zu anerkennen.

3.2.1. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung hat der Bundesgesetzgeber mit dem Erlass des Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz [BGÖ; SR 152.3]) die IV-Stellen nicht diesem Bundesgesetz unterstellen wollen, weshalb insoweit das entsprechende kantonale Recht anwendbar ist (Urteil des Bundesgerichts 1C_461/2017 vom 27. Juni 2018 E.5.4 [nicht publiziert in BGE 144 I 170]). In Frage käme daher das kantonale Gesetz über das Öffentlichkeitsprinzip (kantonales Öffentlichkeitsgesetz; BR 171.000), das aber in Art. 3 Abs. 1 lit. c die Sozialversicherungsanstalt Graubünden – und damit auch die Beschwerdegegnerin – von dessen Geltungsbereich explizit ausnimmt. Damit gelangt auch dieses Gesetz vorliegend nicht zur Anwendung.

3.2.2. Ebenso wenig erweist sich das kantonale Datenschutzgesetz (KDSG; BR 171.100) als einschlägig, da dieses gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. a der betroffenen Person namentlich nur den Anspruch vermittelt, Auskunft der über sie in einer Datensammlung bearbeiteten Daten zu verlangen (ähnlich Art. 8 des Bundesgesetzes über den Datenschutz [DSG; SR 235.1]).

3.2.3.1. In BGE 144 I 170 (Urteil des Bundesgerichts 1C_461/2017 vom 27. Juni 2018) hatte das Bundesgericht einen Fall zu beurteilen, in dem der dortige Beschwerdeführer gestützt auf die kantonale Öffentlichkeitsgesetzgebung die IV-Stelle des Kantons Solothurn (nachfolgend IV-Stelle/SO) ersucht hatte, ihm schriftlich mitzuteilen, in wie vielen Fällen zwei näher bezeichnete Ärzte in den in einer Liste der IV-Stelle/SO aufgeführten Gutachten eine Arbeitsunfähigkeit von mehr als 40 % attestiert hätten und in wie vielen Fällen daraus eine leistungsbegründende Invalidität abgeleitet worden sei. Die beigezogene Informationsund Datenschutzbeauftragte des Kantons Solothurn empfahl, die IV-Stelle/ SO solle jedem Gesuchsteller Zugang zu den jeweils geforderten Gutachten gewähren. Dieser Empfehlung kam die IV-Stelle/SO nicht nach. Das letztinstanzlich angerufene Bundesgericht führte dazu aus, dem dortigen Beschwerdeführer stehe gestützt auf Art. 11 Abs. 3 der solothurnischen Kantonsverfassung (KV/SO; BGS 111.1) ein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten zu. Auch § 12 Abs. 1 des solothurnischen Informationsund Datenschutzgesetzes vom 21. Februar 2001 (InfoDG/SO; BGS 114.1) gewährleis-

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te jeder Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten; gemäss dessen Abs. 2 könne der Zugang jedoch vom Nachweis eines schutzwürdigen Interesses abhängig gemacht werden, wenn er einen besonderen Aufwand der Behörde erfordere (BGE 144 I

170 E.7.4). Im konkreten Fall sei grundsätzlich erstellt, dass die Erteilung der nachgesuchten Auskünfte mit einem beachtlichen Aufwand seitens der Verwaltung verbunden wäre (BGE 144 I 170 E.7.4). Der Beschwerdeführer habe aber jedenfalls ein schutzwürdiges Interesse am verlangten Aktenzugang, soweit er mit dem Beizug von einem oder von beiden der zwei fraglichen Ärzte als Gutachter in seinem Leistungsverfahren konkret rechnen müsse (BGE 144 I

170 E.7.7). Indessen sei es nicht unhaltbar, zu verlangen, dass das schutzwürdige Interesse umso grösser sein müsse, je erheblicher der Aufwand für die Zugangsgewährung ausfalle, weshalb es auch nicht willkürlich sei, die Einsicht gestützt auf § 12 Abs. 2 InfoDG/ SO zu verweigern, wenn das private Interesse an der Zugangsgewährung ausgesprochen gering, der erforderliche behördliche Aufwand dagegen als sehr hoch einzustufen wäre (BGE 144 I 170 E.7.8). Das Bundesgericht wies die Sache schliesslich an die Vorinstanz zur Vornahme ergänzender Abklärungen zurück, u.a. weil die Aktenlage nicht ausreichte, um den behördlichen Aufwand für die Übermittlung der ersuchten Informationen mit genügender Klarheit abzuschätzen (BGE 144 I 170 E.8.9).

3.2.3.2. Anders als in BGE 144 I 170 hat die Beschwerdeführerin vorliegend kein Gesuch um Zugang zu amtlichen Dokumenten gestellt, das insofern auch Gegenstand des Verfahrens vor der Beschwerdegegnerin gebildet hätte (vgl. dazu Art. 10 ff. kantonales Öffentlichkeitsgesetz). Vielmehr stellte die Beschwerdeführerin die vorgenannten Verfahrensanträge in dem sie betreffenden Verfahren, in dem es um ihren Anspruch auf eine Rentenleistung der Invalidenversicherung geht. In einem solchen Verfahren sind die Parteien gemäss dem anwendbaren Verfahrensrecht zur Akteneinsicht – als Teilgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör

– berechtigt, das bei Vorliegen überwiegender Interessen eingeschränkt werden kann (vgl. BGE 129 I 249 E.3; Urteil des Bundesgerichts 9C_612/2017 vom 27. Dezember 2017 E.1.1). Dabei erscheint es sachgerecht, wenn während eines hängigen Verfahrens die entsprechenden Verfahrensgarantien zum Zuge kommen und die Anwendung des Öffentlichkeitsgesetzes zurückgedrängt wird, andernfalls es zu Normenkollisionen kommen könnte. Vorliegend vermittelt Art. 47 Abs. 1 lit. a ATSG der versicherten Person ein Recht auf Akteneinsicht für die sie betreffenden Daten, sofern überwie-

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gende Privatinteressen gewahrt bleiben. Es gewährleistet somit einen individuellen Anspruch auf Einsicht, während das Öffentlichkeitsgesetz – bei Vorliegen der Voraussetzungen – ein generelles Zugangsrecht für die Öffentlichkeit vorsieht. Es geht somit nicht an, das verfahrensrechtliche Akteneinsichtsrecht auf diejenigen Dokumente zu erstrecken, die Gegenstand eines Zugangsgesuchs bilden müssten. Andernfalls könnte die versicherte Person über ihr verfahrensrechtliches Akteneinsichtsgesuch Zugang zu Unterlagen erzwingen, zu denen sie – wie im vorliegenden Fall aufgrund von Art. 3 Abs. 1 lit. c des kantonalen Öffentlichkeitsgesetzes – gar keinen Zugang hat (vgl. zum Ganzen: Christa stamm-Pfister, Basler Kommentar zum Datenschutzgesetz und Öffentlichkeitsgesetz,

3. Auflage, Basel 2014, Art. 3 BGÖ Rz. 3).

In der hier zu beurteilenden Angelegenheit gehen die Verfahrensanträge – jedenfalls soweit damit generell Einsicht in sämtliche der bei der Beschwerdegegnerin eingegangenen monobzw. bidisziplinären Gutachten zwischen dem 1. Januar 2015 und dem

31. Dezember 2019 bzw. in die darin attestierten Arbeitsunfähigkeiten verlangt wird – somit bereits insofern fehl, als es dabei an der persönlichen Betroffenheit mangelt. Allenfalls ist zu erwägen, ob zumindest hinsichtlich der Anträge, die spezifisch med. pract.

E. betreffen, ein Anspruch auf Bekanntgabe besteht, zumal das Bundesgericht im erwähnten Urteil immerhin die Wichtigkeit von gutachterlichen Tendenzen bezüglich der Arbeits(un)fähigkeit für die betroffenen Personen anerkannte (vgl. auch Erwägung 3.2), auch wenn sich erst im einzelnen Leistungsverfahren zeigen würde, ob sich daraus auch rechtliche Folgerungen ziehen liessen (BGE 144 I 170 E.7.6). Aus diesen Überlegungen kann geschlossen werden, dass – nach Massgabe des kantonalen Rechts – Anspruch auf Zugang zu den massgebenden Gutachten bestehen würde, sofern in Leistungsverfahren, welche die Beschwerdeführerin betreffen, mit dem Beizug der fraglichen Gutachterin konkret zu rechnen ist, was hier zu bejahen wäre.

3.2.3.3. Allerdings ist zu beachten, dass im vorliegenden Fall in rechtlicher Hinsicht wesentliche Unterschiede zu den Bestimmungen der KV/SO bzw. dem InfoDG/SO bestehen, die dem Urteil des Bundesgerichts BGE 144 I 170 zugrunde lagen. Diese gewährleisten einen sehr weitgehenden Öffentlichkeitsanspruch und nehmen insbesondere keine Akten von Verwaltungsjustizverfahren, zu denen Gutachten nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung gehören (BGE 144 I 170 E.8.2), vom Zugangsanspruch aus bzw. sehen lediglich insoweit eine Zugangsbeschränkung vor, als

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durch das Zugangsgesuch ein ausserordentlicher Aufwand zu bewältigen wäre. Demgegenüber nimmt das Öffentlichkeitsgesetz des Kantons Graubünden – wie bereits dargelegt – die Sozialversicherungsanstalt wie auch die Justizbehörden im Bereich der Rechtspflege (Art. 3 Abs. 1 lit. b und c kantonales Öffentlichkeitsgesetz) von seinem Geltungsbereich aus. Insofern ist vorliegend (im Unterschied zum Fall in BGE 144 I 170) auch nicht zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin durch die Bereitstellung der die Gutachten von med. pract. E. betreffenden Informationen ein derartiger Aufwand entstehen würde (insbesondere durch die Anonymisierung bzw. Anfertigung von Gutachtensauszügen), der den Geschäftsgang der Beschwerdegegnerin erheblich beeinträchtigen bzw. lahmlegen würde (vgl. dazu BGE 142 II 324 E.3.5; Urteil des Bundesgerichts 1C_155/2017 vom 17. Juli 2017 E.2.6 und E.3), was wohl für die in Frage stehenden vier Jahre nicht zutreffen dürfte.

3.2.3.4. Ebenso wenig lässt sich ein Anspruch der Beschwerdeführerin direkt aus Art. 16 Abs. 3 der Eidgenössischen Bundesverfassung (BV; SR 101) bzw. der dazugehörigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung ableiten, beschränkt dieser doch das Zugangsrecht zu Informationen von staatlichen Behörden auf allgemein zugängliche Quellen (vgl. z.B. BGE 137 I 8 E.2.3 und 2.7).

Dasselbe gilt gestützt auf Art. 10 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK; SR 0.101): Das Auskunftsbegehren der Beschwerdeführerin verfolgt zwar insoweit ein öffentliches Interesse, als dadurch in Erfahrung gebracht werden soll, wie die Praxis der Gutachtensvergabe der Beschwerdegegnerin aussieht bzw. ob sie vor den Grundsätzen der Unabhängigkeit und Neutralität standhält. Bei den Gutachterinnen und Gutachtern bzw. bei den Exploranden handelt es sich aber nicht um Personen, die kraft ihrer Stellung in der Öffentlichkeit, ihrer Leistung oder ihres hohen Einkommens bzw. Vermögens als (absolute) Personen der Zeitgeschichte gelten (vgl. BGE 141 I 211 E.3.1 und 3.3.2, BGE 137 I 16 E.2.5, BGE 127 III 481 E.2c/aa; EGMR-Urteil Satakunnan Markkinapörssi Oy und Satamedia Oy gegen Finnland vom 27. Juni 2017 [Nr. 931/13] § 180), weshalb hier bereits aus diesem Grund nicht auf die Minimalgarantie von Art. 10 EMRK abgestellt werden kann.

3.2.3.5. Damit kann festgehalten werden, dass sich das verfahrensrechtliche Akteneinsichtsrecht vorliegend nur auf die verfahrensbezogenen Akten erstreckt (vgl. z.B. BGE 144 II 427 E.3.1.1, BGE 132 V 387 E.3.2). Da sich die Verfahrensanträge zu den Gutachten von med. pract. E. nicht auf Akten beziehen, die für das die

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Beschwerdeführerin betreffende Leistungsverfahren erstellt oder beigezogen wurden, kommt das Gericht zum Schluss, dass die entsprechenden Anträge abzulehnen wären bzw. sind. Dasselbe Resultat ergibt sich auch, nachdem die Einholung des psychiatrischen Gerichtsgutachtens bei Dr. med. L. und nachfolgender Anerkennung des Leistungsanspruchs seitens der Beschwerdegegnerin (vgl. Erwägung 3.1) die Frage nach allfälligen Tendenzen in der Begutachtung von med. pract. E. und entsprechender Neutralität und Unabhängigkeit dieser Gutachterin faktisch hat hinfällig werden lassen. S 20 15 Urteil vom 1. Dezember 2020